Νομοσχέδιο για την επιτάχυνση της διοικητικής δίκης και φορολογικό νομοσχέδιο: περιορισμός της Δικαστικής Προστασίας;

Embedded Scribd iPaper - Requires Javascript and Flash Player
∆ΙΚΑΙΟΥ ΚΑΙ ∆ΗΜΟΣΙΟΝΟΜΙΚΩΝ ΜΕΛΕΤΩΝ σας προσκαλούν σε εκδήλωση, που διοργανώνουν την Τετάρτη 29 Σεπτεµβρίου 2010 και ώρα 19.00΄ στην αίθουσα τελετών του ∆ΣΑ µε θέµα:
και Η ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΕΤΑΙΡΕΙΑ ΦΟΡΟΛΟΓΙΚΟΥ
O ∆ΙΚΗΓΟΡΙΚΟΣ ΣΥΛΛΟΓΟΣ ΑΘΗΝΩΝ
«Νοµοσχέδιο για την επιτάχυνση της διοικητικής δίκης και φορολογικό νοµοσχέδιο: περιορισµός της ∆ικαστικής Προστασίας;»
2
Χαιρετισµό θα απευθύνουν:
Πρόεδρος ∆ικηγορικού Συλλόγου Αθηνών Σύµβουλος Επικρατείας ε.τ., Πρόεδρος της Ε.Ε.Φ.∆.∆.Μ.
∆ηµήτρης Παξινός
Πέτρος Χριστόφορος
Καθηγητής, Πρόεδρος της Νοµικής Σχολής του Πανεπιστηµίου Αθηνών, Αντιπρόεδρος της Ε.Ε.Φ.∆.∆.Μ. Καθηγητής Πανεπιστηµίου Αθηνών
Θεόδωρος Φορτσάκης Πάνος Λαζαράτος
Οµιλητές:
Ασπασία Μάλλιου
∆ικηγόρος
Σύµβουλος Νοµικού Συµβουλίου του Κράτους Λέκτορας Αριστοτελείου Πανεπιστηµίου Θεσσαλονίκης
Θεόδωρος Ψυχογιός Κατερίνα Σαββαΐδου
3
4
∆ΗΜΗΤΡΗΣ ΠΑΞΙΝΟΣ (Πρόεδρος ∆ΣΑ): Κυρίες και κύριοι, σας καλωσορίζουµε. Στο σύντοµο χαιρετισµό, που θα απευθύνω, θέλω να ευχαριστήσω τους εκλεκτούς εισηγητές για µία ακόµη φορά, διότι αποδεικνύεται ότι ο ∆ικηγορικός Σύλλογος έχει ένα τόσο εξαιρετικό στελεχιακό δυναµικό που θα έπρεπε να το χρησιµοποιούµε σε κάθε περίπτωση. Και αναφέροµαι συγκεκριµένα σε όλους αυτούς που συνετέλεσαν στο να προτείνουµε και να προωθήσουµε κάποιες απόψεις µας στο Υπουργείο Οικονοµικών και αυτό, νοµίζω, σηµατοδοτεί µία νέα κατάσταση για το ∆ικηγορικό Σύλλογο και τα στελέχη του. Εκείνο που θέλω να πω µε δύο κουβέντες είναι ότι σήµερα στην Ελλάδα έχουµε δύο Σχολές: τη Σχολή του Κράτους ∆ικαίου, που συνεχώς οπισθοχωρεί, και τη Σχολή που λειτουργεί µε καθαρά οικονοµίστικα λογιστικά πρότυπα και η οποία αυτή τη στιγµή υπερτερεί. Εµείς έχουµε ένα χρέος, να υπερασπιστούµε αυτό το Κράτος ∆ικαίου. Βλέπουµε «επιτάχυνση» της ποινικής δίκης, «επιτάχυνση» της διοικητικής δίκης. Ουσιαστικά, πού οδηγεί: Στο να συρρικνώνονται συνεχώς οι ατοµικές ελευθερίες, τα ατοµικά δικαιώµατα, τα δικαιώµατα του πολίτη, τα δικαιώµατα ακόµη και του ∆ικηγόρου. Ο ∆ικηγόρος είναι αυτός ο οποίος κατ’ εξοχήν προασπίζεται αυτά τα δικαιώµατα. Για αυτό, το χρέος µας είναι ακόµη µεγαλύτερο. Θα σας πω δύο παραδείγµατα που σχετίζονται µε την περαίωση φορολογικών υποθέσεων, όπου εκεί υπάρχουν, απ’ ό,τι είδατε, «τέσσερις θεσµικές αλλαγές», οι οποίες είναι τέσσερις θεσµικές εκτροπές. Ακόµη και στην περαίωση έφθασαν στο σηµείο να δηµιουργούν την πεποίθηση ότι πρόκειται για ένα Κράτος το οποίο διαπαιδαγωγεί τους πολίτες στο να είναι κλέφτες και απατεώνες. Και αυτό, γιατί: ∆ιότι, παραδείγµατος χάρη, εξαιρεί αδίκως από τις ρυθµίσεις της περαίωσης εκατοντάδες χιλιάδες επαγγελµατίες και επιχειρηµατίες (επειδή διαθέτουν ακίνητη περιουσία), ενώ δίνει άφεση αµαρτιών σε αυτούς που εκδίδουν πλα5
στά - εικονικά τιµολόγια και έχουν κατασχεµένα βιβλία κλπ. Σε αυτή την κατηγορία έβαλαν την τελευταία στιγµή και τους εκδότες, «οι οποίοι χρωστούν και της Μιχαλούς». Αυτή είναι η πραγµατικότητα. Αν θέλουµε πράγµατι να λεγόµαστε λειτουργοί της ∆ικαιοσύνης, οφείλουµε να αντιταχθούµε. Εµείς, σαν ∆ικηγορικός Σύλλογος, το πράττουµε, διότι αυτό είναι το χρέος µας και αυτή είναι η αποστολή µας. Σας ευχαριστώ πολύ. ΠΕΤΡΟΣ ΧΡΙΣΤΟΦΟΡΟΣ (Σύµβουλος Επικρατείας ε.τ., Πρόεδρος της Ε.Ε.Φ.∆.∆.Μ.): Κύριε Πρόεδρε του Νοµικού Συµβουλίου του Κράτους, Κύριοι ∆ικαστές, Κύριοι Καθηγητές, Κύριοι ∆ικηγόροι, Κυρίες και κύριοι, Η Ελληνική Εταιρεία Φορολογικού ∆ικαίου και ∆ηµοσιονοµικών Μελετών έχει τη χαρά να σας προσκαλέσει στη σηµερινή εκδήλωση που πραγµατοποιείται µε πρωτοβουλία του ∆ικηγορικού Συλλόγου Αθηνών, ενόψει του νοµοσχεδίου που έχει τεθεί στη δηµοσία διαβούλευση για την επιτάχυνση της διοικητικής δίκης. Λίγες µέρες αργότερα αναρτήθηκε στην ιστοσελίδα ένα κείµενο προθέσεων του Υπουργείου Οικονοµικών που µεταβάλλει σε τέσσερα κύρια σηµεία την απονοµή της φορολογικής δικαιοσύνης. Με αυτό επέρχονται µεγάλες αλλαγές στο σύστηµα απονοµής της φορολογικής δικαιοσύνης, ενώ το κείµενο έχει χαρακτήρα γενικών σκέψεων, που βεβαίως ανατρέπουν όλο το ισχύον οικονοµικό σύστηµα, χωρίς να εξειδικεύονται τα άρθρα της ∆ιοικητικής ∆ικονοµίας στα οποία αντιστοιχούν και χωρίς να υπάρχει ορισµένη διατύπωση, ώστε επ’ αυτής να γίνουν συγκεκριµένες παρατηρήσεις. Βέβαια, ο τρόπος αυτός της προβολής των συγκεκριµένων τροποποιήσεων, οι οποίες τελικά θα ενταχθούν στο νο6
µοσχέδιο «περί τροποποιήσεως του Κώδικα ∆ιοικητικής ∆ικονοµίας», το κείµενο του οποίου έχει δοθεί στη δηµόσια διαβούλευση, δεν ικανοποιεί καθόλου τους σκοπούς της δηµοσίας διαβούλευσης, η οποία εν προκειµένω είναι ατελής και ενδεχοµένως παραπλανητική. Επιπλέον εδώ πρόκειται για τροποποιήσεις βασικών διατάξεων του Κώδικα ∆ιοικητικής ∆ικονοµίας και εκείνο που χαρακτηρίζει τις διατάξεις του Κώδικα αυτού είναι η προσπάθεια ενότητας των ρυθµίσεων και η τήρηση ενός ενιαίου δικονοµικού συστήµατος εκδικάσεως των διοικητικών διαφορών ουσίας. Συνεπώς, η ευκαιριακή νοµοθετική ρύθµιση, χωρίς µάλιστα να είναι γνωστό και το συγκεκριµένο κατά τροποποιούµενη διάταξη περιεχόµενο ως τις φορολογικές διαφορές και µόνο, είναι κατ’ αρχήν αποδοκιµαστέα και µάλιστα ανεξαρτήτως του περιεχοµένου των τροποποιήσεων. Είναι δε αλήθεια ότι µεταβάλλεται εις βάρος του φορολογούµενου το όλο σύστηµα προστασίας στη φορολογική δίκη µε την κατάργηση του δευτέρου βαθµού δικαιοδοσίας και τον περιορισµό ελέγχου των νοµικών πληµµελειών των πράξεων των φορολογικών αρχών και στο στάδιο της προσωρινής προστασίας µε τους περιορισµούς της αναστολής, τους χρονικούς και πραγµατικούς, χωρίς οι επιχειρούµενες τροποποιήσεις να µπορεί να εφαρµοστούν πρακτικά και να αποτελούν πραγµατικά µέτρα µειώσεως του αριθµού των φορολογικών δικών. Αλλά επ’ αυτού θα αναφερθούν άλλοι οµιλητές, ειδικότερα και συγκεκριµένα οι κυρίες Μάλλιου και Σαβαΐδου. Το εµφανιζόµενο ως πλήρες, µε τις ανωτέρω προσθήκες, σχέδιο τροποποιήσεως των διατάξεων της ∆ιοικητικής ∆ικονοµίας έχει τίτλο «Εξορθολογισµός διαδικασιών και επιτάχυνση της διαδικασίας της δίκης». Οι ρυθµίσεις του είναι προϊόν προτάσεων της Ολοµελείας του Συµβουλίου της Επικρατείας και ειδικής Νοµοπαρασκευαστικής Επιτροπής για τα θέµατα αντιστοίχως του Συµβουλίου της Επικρατείας και των ∆ιοικητικών ∆ικαστηρίων. Ο κύριος στόχος του νοµοθετήµατος είναι ασυζητητί η ταχύτερη περαίωση των διοικητικών δικών και ο περιορισµός των ενδίκων
7
Θα σταθώ σε δύο µόνο σηµεία, τα οποία είναι καίρια και, κατά την άποψή µου, αλλάζουν πλήρως τη φυσιογνωµία του ∆ικαστηρίου αυτού: 1. Περιορίζεται υπερβολικά η δυνατότητα ασκήσεως αιτήσεως αναιρέσεως για τις διοικητικές διαφορές ουσίας και εφέσεως στις ακυρωτικές διαφορές που έχουν µεταφερθεί και εκδικάζονται από τα άλλα ∆ιοικητικά ∆ικαστήρια. Η σχετική διάταξη του άρθρου 12 του σχεδίου αναφέρει επί λέξει στην παρ. 1: «3. Η αίτηση αναιρέσεως επιτρέπεται µόνον όταν προβάλλεται από το διάδικο µε συγκεκριµένους ισχυρισµούς που περιέχονται στο εισαγωγικό δικόγραφο ότι δεν υπάρχει νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας ή ότι υπάρχει αντίθεση της προσβαλλοµένης αποφάσεως
8
µέσων και ειδικότερα των αιτήσεων αναιρέσεως ενώπιον του Συµβουλίου της Επικρατείας. Για την επίτευξη του ανωτέρω σκοπού, καθιερώνεται, µε γενικό τρόπο, ο θεσµός της λεγοµένης «πρότυπης δίκης» ενώπιον του Συµβουλίου της Επικρατείας για ζητήµατα γενικότερου ενδιαφέροντος που έχουν συνέπεια σε ευρύ κύκλο προσώπων. Καθιερώνεται ευθέως το ένδικο µέσο της αναιρέσεως και της εφέσεως κατά αποφάσεων διοικητικών δικαστηρίων ουσίας ή ακυρώσεως, που κρίνουν διάταξη τυπικού νόµου ως αντισυνταγµατική, ή ως αντίθετη σε υπερνοµοθετική διάταξη, χωρίς το ζήτηµα αυτό να έχει προηγουµένως κριθεί από το Συµβούλιο της Επικρατείας. Τέλος, επαναφέρονται οι διατάξεις περί προηγουµένης θετικής γνωµοδοτήσεως του Νοµικού Συµβουλίου ως προς τη βασιµότητα των λόγων αναιρέσεως για το παραδεκτό της συζητήσεως των αιτήσεων αναιρέσεως του ∆ηµοσίου και των Νοµικών Προσώπων ∆ηµοσίου ∆ικαίου που εκπροσωπούνται από το Νοµικό Συµβούλιο του Κράτους. Περαιτέρω επιφέρονται ορισµένες τροποποιήσεις στη νοµοθεσία «περί Συµβουλίου της Επικρατείας», που σκοπεύουν στην επιτάχυνση της διαδικασίας ενώπιον αυτού. Τα θέµατα θα αναπτυχθούν ειδικότερα από τους άλλους οµιλητές.
προς την νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας ή άλλου ανωτάτου δικαστηρίου είτε προς ανέκκλητη απόφαση διοικητικού δικαστηρίου». Περαιτέρω επαναλαµβάνεται ο περιορισµός της αναιρέσεως λόγω ποσού της διαφοράς µε τρεις εύλογες εξαιρέσεις που αναφέρονται στις περιοδικές παροχές και στη θεµελίωση συνταξιοδοτικού δικαιώµατος ή τη θεµελίωση του δικαιώµατος σε εφάπαξ παροχή και τον καθορισµό του ύψους της. Όµως, ελλείπει η περίπτωση εκείνη που αφορά στην προβολή συγκεκριµένων ισχυρισµών, ότι η επίλυση της διαφοράς θα έχει για το διάδικο ευρύτερες οικονοµικές ή δηµοσιονοµικές επιπτώσεις, η οποία για τις φορολογικές διαφορές µπορεί να έχει ουσιώδη σηµασία, λόγω της περιοδικότητας του Φόρου Προστιθέµενης Αξίας και των συνεπειών των φορολογικών προστίµων, ιδιαίτερα δε για παραβάσεις του Κώδικα Βιβλίων και Στοιχείων. Σηµειωτέον ότι οµοίου περιεχοµένου διάταξη προς την παρ. 1 είναι και η παράγραφος 3 του ιδίου άρθρου (12) για την άσκηση εφέσεως. «Η έφεση επιτρέπεται µόνον όταν προβάλλεται από το διάδικο, µε συγκεκριµένους ισχυρισµούς που περιέχονται στο εισαγωγικό δικόγραφο, ότι δεν υπάρχει νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας ή ότι υπάρχει αντίθεση της προσβαλλοµένης αποφάσεως προς την νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας ή άλλου ανωτάτου δικαστηρίου είτε προς ανέκκλητη απόφαση διοικητικού δικαστηρίου». Η εξαγγελία ότι η αίτηση αναιρέσεως ή η έφεση επιτρέπεται µόνο όταν δεν υπάρχει νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας, εµβάλλει σε ορισµένες σκέψεις:
Πρώτον, καθηλώνεται στο 2010 η νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας επί των διοικητικών διαφορών, ενώ η νοµολογία πρέπει να παρακολουθεί τις κοινωνικές εξελίξεις.
9
Τρίτον, µετατίθεται το βάρος της επικλήσεως –και µάλιστα µε συγκεκριµένους ισχυρισµούς– στο διάδικο του αρνητικού γεγονότος ότι δεν υπάρχει νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας, ενώ µόνος πραγµατικός γνώστης του ότι δεν υπάρχει νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας είναι το ίδιο το δικαστήριο. Μάλιστα το θέµα αυτό ανάγεται στα θέµατα του παραδεκτού, τα οποία εξετάζονται τόσο κατά την κατάθεση του ενδίκου µέσου, όσο και κατά τη συζήτηση, όπου είναι πιθανό να έχει επέλθει σχετική µεταβολή, δηλαδή να έχει εκδοθεί εν τω µεταξύ απόφαση του Συµβουλίου της Επικρατείας, οπότε το ένδικο µέσο θα απορριφθεί ως απαράδεκτο, ενώ θα έπρεπε να έχει την τύχη του προηγουµένου επί του οποίου υπάρχει η νοµολογία. Άλλη ρύθµιση που µεταβάλλει οριστικά τη φυσιογνωµία του δικαστηρίου είναι η µεταβολή του περιεχοµένου της εισηγήσεως του εισηγητού, η οποία περιορίζεται πλέον σε συνοπτική έκθεση του ιστορικού της διαφοράς των στοιχείων που βεβαιώνονται από τα έγγραφα και των ζητηµάτων που ανακύπτουν, χωρίς ο εισηγητής να εκφράζει τη γνώµη του επί των τιθεµένων ζητηµάτων. Η λύση αυτή αποστεώνει την εισήγηση από το κύριο περιεχόµενό της, που είναι η κατά τη γνώµη του εισηγητού ορθή επίλυση των αναφυοµένων προβληµάτων. Φαίνεται, κατά την άποψη της πλειοψηφίας των µελών του Συµβουλίου της Επικρατείας ότι η λύση αυτή επιβάλλεται από τις αρχές που δέχεται το ∆ικαστήριο της ΕΣ∆Α ότι δεν πρέπει να µετέχουν στο ∆ικαστήριο µέλη που έχουν εκπεφρασµένη γνώµη επί της υποθέσεως. Όµως, η ατελής εισήγηση, νοµίζω, θα δυσχεράνει τη λειτουρ10
∆εύτερον, δίδεται η εντύπωση ότι η νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας καθίσταται µε αυτό τον τρόπο σταθερή πηγή του δικαίου, πράγµα που δεν γίνεται δεκτό από τη θεωρία. Επιπλέον παρατηρείται το παράδοξο, η ερµηνεία µιας διατάξεως να είναι πιο σταθερή και αµετάβλητη από την ίδια τη διάταξη, γιατί η διάταξη µπορεί να τροποποιηθεί µε νεότερο κανόνα δικαίου.
γία του ∆ικαστηρίου και ιδίως την ευχέρεια των παραγόντων της δίκης να προβάλουν συγκεκριµένα επιχειρήµατα επί της υποθέσεως µε αφορµή τα συµπεράσµατα της εισηγήσεως. Κατά το ισχύον σύστηµα ο εισηγητής της υποθέσεως ήταν πράγµατι το µόνο µέλος του ∆ικαστηρίου το οποίο είχε γνώση των στοιχείων του φακέλου και των νοµικών θεµάτων της υποθέσεως. Πρέπει όµως να ληφθεί υπόψη ότι και αυτό ελάµβανε γνώση των στοιχείων και σχηµάτιζε γνώµη µετά τη χρέωση σε αυτόν της υποθέσεως και κατά την προετοιµασία του για την εκδίκαση της υποθέσεως και όχι προηγουµένως. Όσον αφορά τις τροποποιήσεις των διατάξεων της ∆ιοικητικής ∆ικονοµίας που αφορά στα ∆ιοικητικά ∆ικαστήρια, ως γενική παρατήρηση θα µπορούσε να λεχθεί ότι βαίνουν κατά κανόνα προς την ορθή κατεύθυνση, µε την προσθήκη ότι πολλές φορές νοµοτεχνικά ακολουθείται η εσφαλµένη πρακτική της προσθήκης εδαφίων και της αντικαταστάσεως λέξεων, αντί της αντικαταστάσεως ολόκληρων παραγράφων. Ιδιαιτέρως θα θεωρούσα θετικές τις ρυθµίσεις για τις συνέπειες της µη αποστολής του φακέλου µετά την αναβολή της υποθέσεως, τη µετατροπή των αναγνωριστικών αποφάσεων σε καταψηφιστικές µε πράξη του προέδρου του δικαστηρίου, όταν καταβληθεί το δικαστικό ένσηµο και την εισαγωγή του θεσµού του Μονοµελούς Εφετείου για την εκδίκαση εφέσεων κατά αποφάσεων, οι οποίες στη δίκη της εκτελέσεως δεν υπερβαίνουν το ποσό, των 20.000 ευρώ. Επίσης, θετικό βήµα είναι και εισαγωγή της διαδικασίας επιδικάσεως απαιτήσεως, µε πράξη επιδικάσεως για απαιτήσεις κατά του ∆ηµοσίου ή Νοµικών Προσώπων ∆ηµοσίου ∆ικαίου µέχρι 20.000 ευρώ. Το σχέδιο νόµου καταλήγει µε µεταφορά από το Συµβούλιο της Επικρατείας και άλλου µεγάλου αριθµού υποθέσεων της ακυρωτικής διαδικασίας στα ∆ιοικητικά Πρωτοδικεία και Εφετεία. Μεταφέρει δε και τη διαδικασία ελέγχου της συµµορφώσεως προς τις
11
αποφάσεις των ∆ιοικητικών ∆ικαστηρίων στα ίδια τα εκδόντα τις αποφάσεις δικαστήρια. Ελπίζεται µε το νοµοθέτηµα αυτό, ότι µε τις µεταφορές των υποθέσεων και τους περιορισµούς ασκήσεως ενδίκων µέσων ότι το Συµβούλιο της Επικρατείας θα µπορέσει εγκαίρως να ασκήσει την αρµοδιότητά του ως βασικού ερµηνευτού της διοικητικής νοµοθεσίας. Όµως, πρέπει να επισηµανθεί ότι µε τις διατάξεις του σχεδίου το ∆ικαστήριο αυτό παύει να είναι το κατ’ εξοχήν δικαιοδοτικό όργανο ερµηνείας και εφαρµογής του ∆ιοικητικού ∆ικαίου στη χώρα και η συµµετοχή του στην απονοµή της διοικητικής δικαιοσύνης καθίσταται, τρόπον τινά, εξαιρετική. Με την προσθήκη δε και της διατάξεως ότι εφεξής δεν θα ελέγχεται η πληµµελής εφαρµογή του νόµου, παύει το ∆ικαστήριο αυτό να είναι και πλήρες αναιρετικό δικαστήριο, γιατί στο µέλλον φαίνεται ότι δεν θα ελέγχει όλα τα σκέλη του δικανικού συλλογισµού, αλλά µόνο τη µείζονα πρόταση. Με τις σκέψεις αυτές σταµατώ, γιατί αφαιρώ χρήσιµο χρόνο από τους κυρίους οµιλητές. Τελειώνοντας, θα ήθελα να ευχαριστήσω το ∆ικηγορικό Σύλλογο και ιδιαίτερα τον Πρόεδρό του κ. Παξινό για την πρωτοβουλία του στη συνδιοργάνωση αυτής της εκδηλώσεως και τη διάθεση της Αίθουσας Τελετών του Συλλόγου. Ιδιαίτερες ευχαριστίες ανήκουν στους κυρίους εισηγητές, οι οποίοι µέσα σε τόσο λίγο χρόνο προετοίµασαν τις εισηγήσεις τους και στον καθηγητή κ. Φορτσάκη για το συντονισµό της εκδηλώσεως. Και τέλος, ευχαριστώ και εσάς που είχατε την καλοσύνη να συµµετάσχετε στην εκδήλωση αυτή. Σας ευχαριστώ. Παρακαλώ τον καθηγητή κ. Λαζαράτο να λάβει το λόγο και να αναπτύξει την εισήγησή του.
12
ΠΑΝΟΣ ΛΑΖΑΡΑΤΟΣ (Καθηγητής Πανεπιστηµίου Αθηνών)*: Ευχαριστώ πολύ, κύριε Πρόεδρε. Θα αναφερθώ κυρίως στα άρθρα «περί Συµβουλίου της Επικρατείας» του σχεδίου νόµου µε τίτλο «Εξορθολογισµός διαδικασιών και επιτάχυνση της διοικητικής δίκης» και πολύ λίγο σε κάποια θεµελιώδη προβλήµατα που θέτουν οι άλλες διατάξεις, προκειµένου να µην πάρω χρόνο και από τους υπόλοιπους οµιλητές. Κάποιες από τις βασικές παρατηρήσεις που είχα, αναφέρθηκαν ήδη στην ίδια κατεύθυνση. Εν µέρει καλύφθηκα. Παρόλα αυτά, θα ήθελα να κάνω πέντε βασικές παρατηρήσεις: Ως προς το θέµα «εξορθολογισµός διαδικασιών και επιτάχυνση της διοικητικής δίκης»: το νοµοσχέδιο εκτός από το ότι αφαιρεί κάποιες διαδικασίες, ας πούµε, από το Συµβούλιο της Επικρατείας, προσθέτει άλλες. Καταργεί διαδικασίες στα πολιτικά δικαστήρια, αλλά δηµιουργεί καινούργιες στα ∆ιοικητικά ή στα Πολιτικά ∆ικαστήρια. Αµφιβάλλω πολύ αν µειώνεται ο κόπος, ή αν εξορθολογίζονται, ή αν επιταχύνονται οι διαδικασίες. Σίγουρα δεν έγινε κάποια οικονοµοτεχνική µελέτη για αυτά τα πράγµατα, αλλά θα ήταν υπερβολική πολυτέλεια να το περιµένει κανένας. Μάλλον απαισιόδοξα δείχνουν εκ πρώτης όψεως από την ανάγνωση. Το δεύτερο θεµελιώδες πρόβληµα που δηµιουργείται, αν διαβάσει κανείς προσεκτικά τις διατάξεις, είναι αυτό που εννοήσατε σαφώς, ότι στην πραγµατικότητα δηµιουργείται ένα σύστηµα πιο παγιωµένης νοµολογίας και από το αγγλοσαξωνικό σύστηµα. Αν δεν έχει κανείς τη δυνατότητα αναιρέσεως, υφίσταται νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας για κάποιο ζήτηµα, για οποιοδή-
* αποδίδεται η οµιλία όπως µαγνητοφωνήθηκε, δεν έχει αναθεωρηθεί από τον κ. Λαζαράτο.
13
ποτε ζήτηµα, και δεν φαίνεται να υπάρχει η δυνατότητα οιασδήποτε νοµολογιακής µεταστροφής σε οποιοδήποτε πεδίο. Αυτό δεν µπορεί, παρά να είναι λάθος σε ένα ηπειρωτικό σύστηµα δικαίου, εκτός αν υπάρχει κάποια άλλη οδός που µπορεί να αλλάζει η νοµολογία που µου διαφεύγει αυτή τη στιγµή. Όµως, εκ πρώτης όψεως αυτό δεν φαίνεται να υπάρχει και αν θα υπάρχει, θα υπάρχει τόσο παραπλεύρως, που αλλοιώνει τελείως το ηπειρωτικό σύστηµα δικαίου.
14
Τρίτον, οι αρµοδιότητες είναι ακατανόητες πλέον. Μπερδεύονται πολύ ο κανόνας, η εξαίρεση και η επαναφορά στον κανόνα, ειδικά στο άρθρο 1 του ν.702/1977 και στα θέµατα που πηγαίνουν σε πρώτο βαθµό ως διαφορές ουσίας στο Εφετείο µε κανόνες και εξαιρέσεις. Όπως επίσης και το άρθρο 1 του ν. 1406/1983, που ακόµα και αν γίνει ο Κώδικας που αναφέρει το τελευταίο άρθρο, θα είναι πολύ δύσκολο να βρει κανένας άκρη. Αν είναι τόσο δύσκολες οι αρµοδιότητες από µόνο του είναι θέµα αν µπορεί να µιλάει κανείς για «εξορθολογισµό» ή για «επιτάχυνση» της διοικητικής δικαιοσύνης. Σίγουρα ορθολογικό δεν είναι, αλλά δεν επιταχύνεται κιόλας, γιατί υπάρχουν θέµατα παραποµπών από δικαστήριο σε δικαστήριο, αφού πολύ σπάνια θα καταφέρνει, έστω και πεπειραµένος δικηγόρος να κάνει σωστά το ένδικο βοήθηµα, ή θα κάνει περισσότερα από ένα για σιγουριά, πράγµα που δηµιουργεί άλλο ανορθολογισµό περαιτέρω. Στις καινούργιες διαδικασίες δηµιουργούνται καινούργιες ανακοπές και υπάρχει ασάφεια ως προς τις εφαρµοστέες διατάξεις. Όλες οι διαφορές για τα δηµόσια έσοδα πάνε στα πολιτικά δικαστήρια, αλλά δεν λέγεται τι διατάξεις θα εφαρµόζονται εκεί. Κώδικας ∆ιοικητικής ∆ικονοµίας, ή Κώδικας Πολιτικής ∆ικονοµίας; Αν εφαρµόζεται µόνο Κώδικας Πολιτικής ∆ικονοµίας και Κώδικας ∆ιοικητικής ∆ικονοµίας, αναρωτιέται κανείς τι χρειάζονται το άρθρο 216 και επόµενα, τα οποία αλλάζουν. Αλλά αναγράφεται µέσα στην εισηγητική έκθεση ότι θα έλθουν εκεί όλες οι διαφορές από
Πέµπτο µεγάλο πρόβληµα, η νέα Φορολογική ∆ικονοµία εντός της ∆ιοικητικής ∆ικονοµίας. Απ’ ό,τι κατάλαβα, δεν είναι ακριβώς σαφές τι θα λέει το σχέδιο νόµου. Έχουµε µία εισηγητική έκθεση. Αν το σχέδιο νόµου αλλάζει περαιτέρω τον Κώδικα ∆ιοικητικής ∆ικονοµίας, χωρίς να έχει λάβει υπόψη του και τις αλλαγές του Κώδικα ∆ιοικητικής ∆ικονοµίας, τα πράγµατα είναι πολύ προβληµατικά, δηλαδή δεν θα µπορεί κανείς να καταλάβει τι γίνεται, πέρα από τις λεπτές ερµηνείες, γιατί αλλάζουν και ουσιώδη ζητήµατα. Τώρα, όλο αυτό βεβαίως, το ότι υπάρχει µία Φορολογική ∆ικονοµία µέσα στον Κώδικα ∆ιοικητικής ∆ικονοµίας, ότι ακόµα και στο προεδρικό διάταγµα 18/1989 παρεµβάλλονται ειδικές διατάξεις, ας πούµε, για την αναστολή ειδικά για οικοδοµικές άδειες που αφορούν τις εκτός σχεδίου περιοχές µε ανατροπή του συστήµατος, όλο αυτό δεν έχει καµία σχέση µε κωδικοποίηση, γιατί οι κωδικοποιήσεις είναι εντελώς αποσπασµατικές, έχουν ειδικές διατάξεις, είναι αντιφατικές, ο µισός Κώδικας της ∆ιοικητικής ∆ικονοµίας έχει καταργηθεί και υπάρχουν εµβόλιµες διατάξεις, µε απο-
είσπραξη εσόδων από τις συµβάσεις και από τα πολιτικά και από τα διοικητικά. Και εκεί δεν ξέρουµε τι ∆ικονοµία θα εφαρµόζεται. Επίσης, όταν θα υπάρχει δυνατότητα εκδόσεως διαταγής πληρωµής µέχρι 20.000 ευρώ για µισθούς και αποδοχές, µπορεί να ασκεί το ∆ηµόσιο ανακοπή κατά του ιδιώτη; Και εκεί είναι ασαφές τι ∆ικονοµία εφαρµόζεται, διότι λέει µεν ο νόµος «εφαρµόζονται τα άρθρα 126 επόµενα του Κώδικα ∆ιοικητικής ∆ικονοµίας για την προδικασία», αλλά δεν λέει τι εφαρµόζεται για το κύριο ένδικο βοήθηµα. Για παράδειγµα, όταν κάνεις ανακοπή κατά των πράξεων της εκτελέσεως, πάλι Κώδικας Πολιτικής, ή ∆ιοικητικής ∆ικονοµίας; Όλα αυτά θα πρέπει να λυθούν, τι διατάξεις εφαρµόζονται σε όλες αυτές τις ανακοπές. Και φοβάµαι ότι θα δηµιουργηθεί µεγάλο µπλέξιµο, γιατί ο Κώδικας ∆ιοικητικής ∆ικονοµίας παραπέµπει στον Κώδικα Πολιτικής ∆ικονοµίας και τανάπαλι και γενικά υπάρχουν προβλήµατα παραποµπών.
15
τέλεσµα, όχι Κώδικας να µην είναι, αλλά να µην καταλαβαίνεις τι γίνεται. Αυτό όλο µαζί –έτσι όπως το περιέγραψα, ίσως πιο ζοφερά, µπορεί να υπάρχουν κάποια καλά σηµεία– αποκλείεται να είναι «εξορθολογισµός» και «επιτάχυνση». Ανορθολογισµός θα είναι και επιβράδυνση. Μερικές παρατηρήσεις:
Η λεγόµενη «πρότυπη δίκη»: Έχουµε «πρότυπη δίκη» του άρθρου 1 και του άρθρου 50 του σχεδίου νόµου. Η «πρότυπη δίκη» του άρθρου 50 είναι η «πρότυπη δίκη» όπως ονοµάστηκε και εισήχθη το 2008. ∆ηλαδή ο Γενικός Επίτροπος της Επικρατείας µπορούσε ουσιαστικά να ασκεί αναίρεση υπέρ του νόµου. Τώρα δεν είναι ο Γενικός Επίτροπος της Επικρατείας, αλλά είναι και οι ∆ικηγορικοί Σύλλογοι και ο Υπουργός Οικονοµικών. Η «πρότυπη δίκη» –έτσι ονοµάζεται στη εισηγητική– του άρθρου 1 αφορά λίγο διαφορετικό θέµα. ∆ιαβάζω την παρ.1 του άρθρου 1: «1. Οποιοδήποτε ένδικο µέσο ή βοήθηµα ενώπιον οποιουδήποτε διοικητικού δικαστηρίου µπορεί να εισαχθεί προς εκδίκαση από το Συµβούλιο της Επικρατείας µε πράξη τριµελούς Επιτροπής, αποτελούµενης από τον Πρόεδρό του, τον αρχαιότερο Αντιπρόεδρο και το πρόεδρο του αρµοδίου καθ’ ύλην Τµήµατος, ύστερα από αίτηµα ενός των διαδίκων, όταν µε αυτό τίθεται ζήτηµα γενικότερου ενδιαφέροντος που έχει συνέπειες για ευρύτερο κύκλο προσώπων».
16
Μία µικρή κριτική και παρατηρήσεις για αυτό το άρθρο. Πρώτον, φαίνεται από την εισηγητική έκθεση ότι µπορεί κανείς να πηγαίνει στο Συµβούλιο της Επικρατείας είτε έχει κάνει ένδικο βοήθηµα στο δικαστήριο ουσίας, δηλαδή έχει ασκήσει την προσφυγή του στο ∆ιοικητικό Πρωτοδικείο, είτε δεν το έχει κάνει. Είναι δυνατόν να ασκήσει την προσφυγή στο ∆ιοικητικό Πρωτοδικείο και για σιγουριά επειδή πιστεύει ότι πρέπει να πάει στο Συµ-
Άρθρο 1: Στην παρ.2 του άρθρου 1 εισάγεται επίσης δυνατότητα προδικαστικού ερωτήµατος από το διοικητικό δικαστήριο. Λέει: «Όταν διοικητικό δικαστήριο επιλαµβάνεται υποθέσεως στην οποία ανακύπτει ένα τέτοιο ζήτηµα», γενικότερου ενδιαφέροντος που έχει συνέπειες για ευρύτερο κύκλο προσώπων, «δύναται µε απόφασή του, που δεν υπόκειται σε ένδικα µέσα, να υποβάλλει σχετικό προδικαστικό ερώτηµα στο Συµβούλιο της Επικρατείας». Άρα προδικαστικό ερώτηµα κατά διακριτική ευχέρεια. Εκεί µπορεί να υπάρχουν παρεµβάσεις. Για τις παρεµβάσεις δεν λέγεται τίποτα. Λέει απλώς ότι υπάρχει δυνατότητα παρεµβάσεως. «Στη δίκη δικαιούται να παρέµβει κάθε διάδικος», χωρίς να λέγεται αν θα χρησιµοποιηθούν οι κανόνες παρεµβάσεως της δίκης ουσίας ή της
17
βούλιο της Επικρατείας, για µην χάσει το 60νθήµερο, να κάνει και την αίτηση ακυρώσεως στο Συµβούλιο της Επικρατείας, επικαλούµενος ζήτηµα γενικότερου ενδιαφέροντος, ή ζήτηµα που αφορά ευρύτερο κύκλο προσώπων και να περιµένει την πράξη του Προέδρου. Αν η πράξη της τριµελούς Επιτροπής είναι θετική και πηγαίνει στο Συµβούλιο της Επικρατείας, µπορεί ενδεχοµένως να κρατήσει το άλλο ένδικο βοήθηµα, ή να παραιτηθεί, αναλόγως πώς τον βολεύει δικονοµικά. Αντιλαµβάνεστε πόσα προβλήµατα δηµιουργούνται. Το Συµβούλιο της Επικρατείας, διώχνοντας κάποιες αρµοδιότητες, παίρνει µία καινούργια αρµοδιότητα. Μπορώ να φανταστώ ότι θα είναι πάρα πολλές οι αιτήσεις ακυρώσεως, οι οποίες θα γίνουν µε τις αόριστες αυτές έννοιες, που το ζήτηµα είναι γενικότερου ενδιαφέροντος και έχει συνέπειες για ευρύτερο κύκλο προσώπων. Υποθέτω το «γενικότερου ενδιαφέροντος» σηµαίνει µε συνέπειες για ευρύτερο κύκλο προσώπων. Θα αρκούσε και το ένα από τα δύο. Βεβαίως όλο αυτό το θέµα µπορεί να οδηγεί σε περαιτέρω καθυστερήσεις µε παραποµπή του ζητήµατος όταν θα φθάσει στο ακροατήριο στην Ολοµέλεια και για το θέµα του παραδεκτού.
Άρθρο 2: Το άρθρο 2 αναφέρεται στην απευθείας αναίρεση –ο αναγνώστης αυτού του κειµένου θα πρέπει να το διαβάσει σε συνδυασµό µε το άρθρο 12 που αναφέρει τα όσα ελέχθησαν από τον κύριο Σύµβουλο– η οποία γίνεται για συγκεκριµένους λόγους. Θα αναφερθώ και εγώ στη συνέχεια στο άρθρο 12, διότι µπαίνουν πολλά όρια στην αναίρεση του άρθρου 12. Παράλληλα έχουµε το άρθρο 2 που έχει διαφορετικό πεδίο εφαρµογής ως προς το ότι επιτρέπεται η απευθείας αναίρεση. ∆ηλαδή από το Πρωτοδικείο να κάνεις κατευθείαν αναίρεση, χωρίς να περάσεις από το Εφετείο. Το άρθρο 2 λέει: «Κατ’ αποφάσεως διοικητικού δικαστηρίου που κρίνει διάταξη τυπικού νόµου αντισυνταγµατική ή αντίθετη σε άλλη υπερνοµοθετική διάταξη», σε αυτή την περίπτωση και µόνο, «χωρίς το ζήτηµα αυτό να έχει κριθεί µε προηγούµενη απόφαση του Συµβουλίου της Επικρατείας, χωρεί ενώπιον αυτού, κατά παρέκκλιση από κάθε άλλη διάταξη», απευθείας προφανώς εννοεί, «αίτηση αναιρέσεως, αν πρόκειται για διαφορά ουσίας, ή έφεση, αν πρόκειται για ακυρωτική διαφορά». Εκεί, ούτως ή άλλως, η ακυρωτική έφεση ασκείται κατευθείαν στο Συµβούλιο της Επικρατείας, οπότε δεν µου είναι τελείως κατανοητό τι σηµαίνει «απευθείας ακυρωτική έφεση µετά από απόφαση πρωτοδικείου», αφού ούτως ή άλλως θα ήταν απευθείας. Ενδεχοµένως κάτι άλλο να εννοείται που δεν έχω κατανοήσει. Προφανώς αυτό θα οδηγήσει και σε πολλαπλασιασµό των αιτήσεων αναιρέσεως, εφόσον θα συντρέχουν αυτές οι προϋποθέσεις. Πέραν του τι σηµαίνει «να έχει κριθεί το ζήτηµα αυτό µε προηγούµενη απόφαση του Συµβουλίου της Επικρατείας» –θα αναφερθώ στο άρθρο 12– δεν λύ18
δίκης ακυρώσεως. ∆ηλαδή προς τη µία κατεύθυνση και προς τις δύο πλευρές γενικότερα οι λεπτοµέρειες αυτής της παρεµβάσεως. Πιθανόν να υπάρχει δυνατότητα συνδυασµού των παραγράφων 1 και 2, πράγµα που είναι δυνατόν να δηµιουργεί περαιτέρω προβλήµατα.
Άρθρο 7: Το άρθρο 7 αλλοιώνει πλήρως τη φυσιογνωµία του Συµβουλίου της Επικρατείας, όπως τη γνωρίζαµε έως τώρα, µε την ουσιαστική κατάργηση της εισηγήσεως και του 3ηµέρου –θα αναφέρω τα πραγµατικά περιστατικά και τα ερωτήµατα που τίθενται, όχι άποψη του εισηγητού– τρεις µέρες πριν να είναι κατατεθειµένη η εισήγηση στη Γραµµατεία και να είναι αυτός λόγος αναβολής. Το ζήτηµα είναι τι να κάνει –σκεφτόµουν– την προφορική διαδικασία. ∆ιότι όταν θα πηγαίνει στο ακροατήριο, δεν θα µπορεί να πει τίποτα περισσότερο από το δικόγραφο. Αφού υποθέτω και ο εισηγητής, αν µπορεί να συνεχίσει να κάνει αυτή την προφορική συζήτηση, δεν θα αποκαλύπτει που πηγαίνει το πράγµα, αφού δεν είναι υποχρεωµένος να πηγαίνει κάπου. Άρα και στο ακροατήριο θα αναπτύσσει ουσιαστικά αυτά που λέει στο δικόγραφο. Άρα χρειάζεται να λέει «συζητείται», «συζητείται», όπως στις διαφορές ουσίας. ∆εν φαντάζοµαι ότι θα υπάρχει πολύ µεγάλη διαφορά, εφόσον ψηφιστεί έτσι ακριβώς. Αυτό σηµαίνει ότι ο ρόλος των δικηγόρων –µπορεί να λαθεύω, αλλάζει τελείως το Συµβούλιο της Επικρατείας– γίνεται πολύ λιγότερο ουσιαστικός από πριν και νοµίζω πως θα µοιάζει λίγο αυτή η προφορική διαδικασία µε θέ19
νεται το θέµα για το τι συµβαίνει, αν έχει κριθεί διαφορετικά το ζήτηµα από το Συµβούλιο της Επικρατείας. ∆ηλαδή φαντάζοµαι ότι έχει τη δυνατότητα ακόµη ένα Εφετείο να κρίνει διαφορετικά από το Συµβούλιο της Επικρατείας. Αν έχει τη δυνατότητα αυτή, συνεχίζει να την έχει, δεν προβλέπεται για αυτή την περίπτωση η δυνατότητα αναιρέσεως. Υποθέτω ότι αναλογικά θα µπορεί να κάνει κανείς αναίρεση στο Συµβούλιο της Επικρατείας ή εµµέσως συνάγεται –και αυτό είναι λίγο ειρωνικό– ότι δεν µπορεί πλέον στο σύστηµα αυτό να υπάρχει διαφορετική απόφαση από την απόφαση του Συµβουλίου της Επικρατείας. Αν διαβάσει κανείς τα άρθρα 2 και 12, οδηγείται εµµέσως πλην σαφώς σε αυτό το συµπέρασµα.
ατρο, αφού θα είναι ένα βήµα πίσω ο ∆ικηγόρος. Το τι έχει σκεφτεί ο εισηγητής, το τι θα συζητηθεί, το τι θα έλθει στη ∆ιάσκεψη, ούτε θα το ξέρει, ούτε θα το φαντάζεται, θα αναπτύσσει το δικόγραφό του πιθανόν. Το τι θα έρχεται µετά στη συνέχεια, για αυτό δεν θα έχει λόγο. Εποµένως, δεν έχει και πραγµατικά λόγο η προφορική διαδικασία. Όλο αυτό πάει πίσω και την αποτελεσµατικότητα της δικαστικής προστασίας, κατά το ερώτηµα. Έχω ακούσει διάφορα ως προς την αιτιολογία, τη ratio της διατάξεως, του γιατί να σταµατήσει να υπάρχει εισήγηση και το διά ταύτα της εισηγήσεως. Αυτά που έχω ακούσει µέχρι τώρα, είναι τα εξής. Πρώτον, να πηγαίνει πιο γρήγορα το πράγµα. Πιθανόν αυτό να είναι ένας λόγος, να συζητούνται παρά πολλές υποθέσεις και όλες οι υποθέσεις, χωρίς ιδιαίτερη επεξεργασία, να πηγαίνουν στη ∆ιάσκεψη. Υποθέτω όµως πάλι ότι αν είχε κάποιο ρόλο ο ∆ικηγόρος κάπου να συµβάλει, µη συµβάλλοντας θα καθιστά πιο δύσκολη και την ανάλυση της υποθέσεως στη ∆ιάσκεψη. Πάντως, ταχύτητα ίσως να υπάρχει µεγαλύτερη. Ο δεύτερος λόγος –αυτό το έχω ακούσει να λέγεται, δεν γράφεται– ήταν ότι υπήρχε υπερβολική αντιδικία µεταξύ ∆ικηγόρων και εισηγητών του Συµβουλίου γενικά, όταν υπήρχε διά ταύτα της εισηγήσεως. Αυτό, από τη στιγµή που γινόταν ευπρεπώς –και αυτό είναι θέµα ευπρεπείας του δικαστηρίου– ήταν θετικό, γιατί αυτό ακριβώς πρέπει να είναι η δικαστική προστασία. Η ευπρέπεια είναι ένα άλλο ζήτηµα που είναι και ζήτηµα του δικαστή να το βάζει όταν υπήρχε αυτό το πρόβληµα. Κατά τα λοιπά, αυτός ο διάλογος-αντίλογος, νοµίζω, ήταν και ο σκοπός της προφορικής διαδικασίας. Κατά λοιπά, η σκέψη, γιατί παρατίθενται και δύο αποφάσεις τους Ευρωπαϊκού ∆ικαστηρίου προς αιτιολογία, που δεν έχουν να κάνουν ακριβώς µε το ζήτηµα µεροληψίας προς κάποια κατεύθυνση, επειδή υπήρχε εισήγηση, δεν νοµίζω ότι στα σοβαρά θα µπορούσε να συζητήσει κανένας. Πιστεύω, εν πάση περιπτώσει,
20
ότι αυτοί οι λόγοι, µεροληψία, όχι αντιδικία, ταχύτητα µεγαλύτερη, που δεν είναι και πολύ ασφαλής, είναι πολύ αδύναµοι µπροστά στην αξία της προφορικής διαδικασίας και του άρθρου 20 παρ.1. Αυτή είναι η άποψή µου. Θα το δείξει ο χρόνος. Πάντως, ότι αλλοιώνονται η φυσιογνωµία του Συµβουλίου της Επικρατείας, ο ρόλος των ∆ικηγόρων και η µορφή της δικαστικής προστασίας το Συµβούλιο της Επικρατείας, αυτό είναι βέβαιο. Τα υπόλοιπα είναι προς συζήτηση. Επίσης, θέλω να επισηµάνω στο άρθρο 11 ότι µπαίνει µία εµβόλιµη διάταξη «περί προσωρινής δικαστικής προστασίας», η 52 Α, η οποία αναφέρεται σε µία ειδική διαδικασία, στην αναστολή οικοδοµικών αδειών εκτός σχεδίου πόλεως και αντιστρέφει όλο το σύστηµα. ∆ίδεται αυτόµατη αναστολή µόλις καταθέσεις την αίτηση ακυρώσεως και υπάρχει αντίθετα η δυνατότητα να ζητηθεί η άρση του ανασταλτικού αποτελέσµατος από το ∆ηµόσιο. Αυτό, πρώτον, είναι ελαφρώς αδογµάτιστο, σε ένα ολόκληρο σύστηµα να βάζεις µία διάταξη µέσα στο πεδίο που να αλλάζεις όλο το σύστηµα και να το αντιστρέφεις. ∆εύτερον, είναι αδικαιολόγητη η διαφοροποίηση µόνο για αυτές τις περιπτώσεις, µία µόνο κατηγορία διαφορών και µία µόνο περίπτωση µέσα σε όλες τις κατηγορίες, αυτή η ειδική ∆ικονοµία, δηµιουργεί πρόβληµα και της ενότητας της δικονοµικής εννόµου τάξεως και σε σχέση µε το άρθρο 4 παρ. 1. Ενδεχοµένως θα µπορούσε κανείς να συζητήσει όπως στο γερµανικό σύστηµα να ισχύει παντού η αυτόµατη αναστολή και να αντιστρέφονται τα πράγµατα, αλλά αυτό θα ήταν πεδίο µιας ευρύτερης συζητήσεως, αν ενδεχοµένως θα µπορούσαν τα πράγµατα να γίνουν έτσι. Για µία διάταξη δεν φαίνεται δικαιολογηµένο. Πάντως, έχει ενδιαφέρον –και αυτό το βλέπει κανείς στη φορολογική διαφορά– ότι η αυτόµατη αναστολή αίρεται αυτοδικαίως, αν περάσουν 60 ηµέρες από τότε που η αρχή εξέδωσε την πράξη. Κάτι αντίστοιχα λέγονται και στη φορολογική δίκη για την προσωρινή διαταγή, όταν περάσουν 30 ηµέρες. ∆εν λέγεται πουθενά ότι η υπόθεση πρέπει να δικάζεται σε 30 ηµέρες ή σε 60 ηµέρες. Ούτε
21
το ένα λέγεται, ούτε το άλλο. Άρα, φοβάµαι ότι αν συνεχιστεί κάποια γνωστή πρακτική, ουσιαστικά πάρα πολλές υποθέσεις θα απορρίπτονται σιωπή, πράγµα που δεν είναι πάρα πολύ καλό και συµβαίνει κατά κόρο στην προσωρινή δικαστική προστασία και στο Συµβούλιο της Επικρατείας πάρα πολύ περισσότερο, απ’ ό,τι στα τακτικά ∆ιοικητικά ∆ικαστήρια. Αυτό είναι πρόβληµα. Και αφού µιλάµε για εξορθολογισµό και για επιτάχυνση δεν θα ήταν κακό να λέµε ότι και σε ορισµένο χρόνο να βγαίνει µία δικαστική απόφαση, αφού είναι για προσωρινή δικαστική προστασία. Τέλος, θέλω να αναφερθώ στο άρθρο 12 –και να αφήσω το λόγο στους υπόλοιπους οµιλητές για τα θέµατα των δικαστηρίων ουσίας, σε αυτά που αναφέρθηκε ήδη και ο κύριος Σύµβουλος– στο θέµα της αναιρέσεως. Εδώ έχουµε πραγµατικά σοβαρά προβλήµατα. ∆ιαβάζω τη διάταξη της παρ. 3: «3. Η αίτηση αναιρέσεως επιτρέπεται µόνον όταν προβάλλεται από το διάδικο µε συγκεκριµένους ισχυρισµούς που περιέχονται στο εισαγωγικό δικόγραφο» –και έχει τέσσερις περιπτώσεις, θα τις πάρω µία-µία, η κάθε µία από αυτές µπορεί να οδηγεί σε παραδεκτή αναίρεση– «ή ότι δεν υπάρχει νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας…». Η διατύπωση είναι πάρα πολύ κακή. Τουλάχιστον εννοείται ότι «δεν υπάρχει» επί του ζητήµατος, ή επί ζητήµατος κρίσιµου για τον υπαγωγικό συλλογισµό του τακτικού διοικητικού δικαστηρίου, «νοµολογία». Είναι έκφραση που δεν συνάδει σε νοµοθέτηµα τόσο σοβαρό. Αναρωτιέµαι τι συγκεκριµένος ισχυρισµός χρειάζεται ότι δεν υπάρχει νοµολογία. Αρκεί να λες δεν υπάρχει νοµολογία. ∆ηλαδή, αν δεν το πεις, πρέπει να κοιτάξει αν υπάρχει ή δεν υπάρχει. Προφανώς εννοεί για τα υπόλοιπα. Μπορεί να λες ότι η νοµολογία που υπάρχει –αυτό εννοεί– δεν είναι ad hoc, δεν είναι συγκεκριµένη, οπότε θα µπαίνει σε ένα τεράστιο ζήτηµα παραδεκτού, αν είναι ή δεν είναι, που είναι θέµα του κατά πόσο θα ελαφρύνει τη διαδικασία. Εφόσον είναι ίδιο ζήτηµα αυτή η πραγµατική, νοµική αιτία, ίδιο αίτηµα, αν ήταν ίδια υπόθεση, µόνο αυτό για κάθε υπόθεση θα θέλει τόση δουλειά, που αµφιβάλλω αν
22
Η δεύτερη περίπτωση, «ή ότι υπάρχει αντίθεση της προσβαλλόµενης αποφάσεως προς την νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας». Τώρα υπάρχει θέµα πότε υπάρχει αντίθεση. Ας πούµε, όταν θα υπάρχει διαφορετικός νοµικός συλλογισµός, αλλά οδηγεί στο ίδιο αποτέλεσµα. ∆ηλαδή, αν µε διαφορετικό νοµικό συλλογισµό θα έχεις αναίρεση, ή όχι. Εκ πρώτης όψεως ναι, για την ενότητα της νοµολογίας, αλλά οπωσδήποτε θα υπάρχουν τέτοια θέµατα. Και όταν υπάρχει κυµαινόµενη νοµολογία, υπάρχουν δύο αποφάσεις Τµηµάτων –γιατί θα υπάρχουν– αρκεί υποθέτω µία απόφαση διαφορετική, µία, πολλές, αν είναι τέσσερις και µία. Όταν λέει «νοµολογία», τι εννοεί; Μία απόφαση, πολλές, πλειοψηφία των αποφάσεων, θα υπάρχει νοµολογία επί του θέµατος. Η τρίτη περίπτωση είναι ότι «υπάρχει αντίθεση ως προς τη νοµολογία άλλων ανωτάτων δικαστηρίων». Εδώ είναι προβληµατικό και επικίνδυνο, γιατί συνήθως στα άλλα δικαστήρια θα είναι και άλλη η διαφορά, γιατί θα άγεται επί τη βάσει άλλων διατάξεων, οπότε δεν θα είναι το ίδιο ζήτηµα, υπό την έννοια της ίδιας νοµικής βάσεως, της ίδιας πραγµατικής αιτίας και άλλου αιτήµατος, που θα είναι και άλλη ∆ικονοµία, οπότε θέλει πολλή προσοχή, αν πρόκειται περί του αυτού πράγµατος. Βεβαίως µπορεί να έχεις απόφαση υπέρ σου των πολιτικών δικαστηρίων και εναντίον σου του Συµβουλίου της Επικρατείας, ή το αντίστροφο. Οπότε πάλι θα τίθεται θέµα, αν αρκεί το ένα ή και τα δύο. Αυτό δηµιουργεί φυσικά άλλες περιπλοκές. Σκέφτηκα διάφορα τέτοια, αλλά δεν σας κουράζω µε αυτά, θα κουράσουν αρκετά τους δικαστές. Και η τέταρτη περίπτωση είναι αντίθεση «σε ανέκκλητη απόφαση διοικητικού δικαστηρίου». Γιατί όχι σε νοµολογία τακτικού δικαστηρίου και αρκεί η αντίθεση, άραγε, σε µία και µόνο ανέκ23
κόβει δουλειά όλο αυτό έτσι και προσπαθήσει κανείς να κάνει ένα καλό δικόγραφο.
κλητη απόφαση διοικητικού δικαστηρίου, ενώ οι υπόλοιπες είναι διαφορετικές ή σύµφωνες µε την αναιρεσιβαλλόµενη; Πολλά τέτοια θέµατα. Σαν τελική κριτική, δίνοντας το λόγο στους υπολοίπους, πέραν των όσων είπα στην αρχή, πραγµατικά φοβάµαι πως υπάρχει ο κίνδυνος, πέρα από τις ιδιαίτερες περιπλοκές, να οδηγούµαστε σε δύο θεµελιώδη προβλήµατα: περιορισµό της δικαστικής προστασίας και κυρίως να στενεύουν τα περιθώρια µεταστροφής της νοµολογίας, ένα σύστηµα ηπειρωτικό, πιο αγγλοσαξονικό και από το πιο αγγλοσαξονικό. Σας ευχαριστώ πολύ. ΠΕΤΡΟΣ ΧΡΙΣΤΟΦΟΡΟΣ (Σύµβουλος Επικρατείας ε.τ., Πρόεδρος της Ε.Ε.Φ.∆.∆.Μ.): Ευχαριστούµε τον καθηγητή κ. Λαζαράτο. Παρακαλείται ο κ. Φορτσάκης, Καθηγητής, Πρόεδρος της Νοµικής Σχολής του Πανεπιστηµίου Αθηνών, Αντιπρόεδρος της Ε.Ε.Φ.∆.∆.Μ., να λάβει το λόγο. ΘΕΟ∆ΩΡΟΣ ΦΟΡΤΣΑΚΗΣ (Καθηγητής, Πρόεδρος της Νοµικής Σχολής του Πανεπιστηµίου Αθηνών, Αντιπρόεδρος της Ε.Ε.Φ.∆.∆.Μ): Ευχαριστώ πολύ, κύριε Πρόεδρε. Μετά από τη γενική εισήγηση του κ. Λαζαράτου –«γενική» εννοώ διότι αναφέρεται στο σύνολο των προβληµάτων που θέτει το νοµοσχέδιο για την επιτάχυνση της διοικητικής δίκης– εµένα να µου επιτρέψετε να επικεντρωθώ περισσότερο στο άλλο νοµοσχέδιο που αναφέρεται στην «Εκούσια Κατάργηση φορολογικών διαφορών, ρύθµιση ληξιπροθέσµων οφειλών για την αποτελεσµατική τιµωρία της φοροδιαφυγής», το οποίο στην αιτιολογική του έκθεση περιλαµβάνει ορισµένες διατάξεις που ενδιαφέρουν τη δικονοµία, ας το πούµε έτσι, της φορολογικής δίκης.
24
Θα πω εκ προοιµίου ότι εκπλήσσοµαι µε τη χαµηλή, θα έλεγα, σχέση που έχει ο συντάκτης των κειµένων αυτών µε τη νοµική επιστήµη και µε την αδυναµία να εκφράσει ορισµένα νοήµατα κατά τρόπο έστω ελάχιστα συνεκτικό. Και θα αντιληφθείτε τι θέλω να πω. Η αιτιολογική έκθεση ξεκινάει και παρουσιάζει διατάξεις, οι οποίες αµέσως ανακοινώνεται ότι θα περιληφθούν σε άλλο νοµοσχέδιο. ∆ηλαδή έχουµε µία αιτιολογική έκθεση ενός νοµοσχεδίου και έχουµε παρουσίαση διατάξεων που θα περιληφθούν σε άλλο νοµοσχέδιο. Ήδη αυτό είναι ένα πρόβληµα. ∆εν ξέρω αν θα υπάρξει άλλη αιτιολογική έκθεση για τα ίδια. Αναγγέλλει λοιπόν η αιτιολογική έκθεση αυτή ότι θα αλλάξει η διαδικασία εκδίκασης των φορολογικών και τελωνειακών διαφορών από τα διοικητικά δικαστήρια και θα αναδιοργανωθεί εκ βάθρων η φορολογική διοίκηση. Ανακοινώνεται ότι θα γίνουν µείζονες θεσµικές αλλαγές στη διαδικασία εκδίκασης των φορολογικών και τελωνειακών διαφορών, οι οποίες θα ενταχθούν σε ένα άλλο νοµοσχέδιο. Ας δούµε ποιες είναι αυτές οι µείζονες θεσµικές αλλαγές στη διαδικασία εκδίκασης των φορολογικών και τελωνειακών διαφορών από τα ∆ιοικητικά ∆ικαστήρια. Οι αλλαγές αυτές, που θα ενταχθούν στο σχέδιο νόµου του Υπουργείου ∆ικαιοσύνης, ∆ιαφάνειας και Ανθρωπίνων ∆ικαιωµάτων για την τροποποίηση του Κώδικα ∆ιοικητικής ∆ικονοµίας, αφορούν: Πρώτον, οι αλλαγές αφορούν –και σας διαβάζω για να έχουµε κατ’ αρχάς την ακριβή πληροφόρηση: «Την οριοθέτηση του βάρους απόδειξης και της εξουσίας του δικαστηρίου όταν δικάζει αναστολή µε αντικείµενο φορολογική υπόθεση. Παύει η γενική και αόριστη αναστολή εκτέλεσης ολόκληρης της πράξης της φορολογικής αρχής, µε την οποία αδρανοποιούνται µε δικαστική απόφαση οι εισπρακτικοί µηχανισµοί εφ’ όλης της περιουσίας του φορολογούµενου». Εδώ βεβαίως µπορεί κανείς να αναρωτηθεί τι θέλει να πει ο συντάκτης της διάταξης. Εγώ, οµολογώ, δεν µπορώ να αντιληφθώ πώς θα οριοθετηθεί το βάρος απόδειξης και πώς
25
∆εύτερον, οι αλλαγές αφορούν: «Την σύντµηση εκδίκασης των φορολογικών και τελωνειακών διαφορών. ∆ιαφορές έως 150.000 ευρώ θα δικάζονται από το Τριµελές ∆ιοικητικό Πρωτοδικείο. Θα επιτρέπεται έφεση υπό την προϋπόθεση ότι θα καταβληθεί το 50% του κυρίου φόρου ή του δασµού ή του προστίµου». Βλέπετε ότι εδώ υπάρχει ένα ζήτηµα σχετικά µε τη δυνατότητα του δικαστηρίου να αναστείλει την υποχρέωση καταβολής. Συνεχίζω την ανάγνωση: «∆ιαφορές από 150.000 ευρώ και άνω θα δικάζονται σε πρώτο και τελευταίο βαθµό από το ∆ιοικητικό Εφετείο». ∆ηλαδή, έχουµε το παράδοξο οι µικρότερες διαφορές να εκδικάζονται σε πρώτο βαθµό από το ∆ιοικητικό Πρωτοδικείο µε δυνατότητα έφεσης, ενώ οι µεγαλύτερες και σπουδαιότερες να εκδικάζονται σε ένα µόνο βαθµό, στο Εφετείο. Αναγράφεται στην αιτιολογική έκθεση ότι: «Με τις ρυθµίσεις αυτές θα συντµηθεί ο απαράδεκτος σήµερα χρόνος εκκρεµοδικίας (8 έως 12 χρόνια) µέχρι την έκδοση τελεσίδικης απόφασης, κατά τα 2/3 του. Η τελεσίδικη απόφαση, δηλαδή, θα εκδίδεται το αργότερο µέσα σε 3 χρόνια από την κατάθεση της προσφυγής. Φορολογική αρχή και φορολογούµενος θα τερµατίζουν σε ανεκτό χρόνο τη διαφορά τους, γεγονός που θα συµβάλλει και στην αποτελεσµατική είσπραξη των δηµοσίων εσόδων και στη δηµιουργία σταθερού φορολογικού περιβάλλοντος για τους φορολογούµενους». Αµφιβάλλω αν η σταθερότητα αυτή µπορεί να είναι πράγµατι διαρκής, όταν προέρχεται από την έλλειψη δικαστικής προστασίας. Αυτό θυµίζει λίγο τη συνταγή του γιατρού: «πονάει δόντι, βγάλε δόντι και έτσι δεν έχουµε πρόβληµα».
26
θα περιοριστεί η εξουσία του δικαστηρίου, όταν δικάζει αναστολή µε αντικείµενο φορολογική υπόθεση όταν προσβάλλεται η καταλογιστική πράξη. Με ποιο τρόπο θα γίνει η κατανοµή των εξουσιών του δικαστηρίου, ενόψει της ενιαίας καταλογιστικής πράξης; Αυτό, νοµίζω, είναι ένα ζήτηµα που πρέπει να έλθει στη συζήτηση.
Τρίτον, οι αλλαγές –και για µένα είναι το πιο εκπληκτικό– αφορούν: «Τη µη δικαστική ακύρωση των πράξεων των φορολογικών αρχών για τυπικές και ανούσιες πληµµέλειες». Λοιπόν πληροφορούµαστε ότι δεν θα ακυρώνονται πλέον οι πράξεις των φορολογικών αρχών για τυπικές και ανούσιες πληµµέλειες. ∆ιδάσκουµε όµως ήδη στο πρώτο πανεπιστηµιακό έτος της νοµικής ότι όταν υπάρχει ανούσια τυπική πληµµέλεια, η πράξη δεν ακυρώνεται. Βέβαια δεν θα κάνουµε µάθηµα εδώ, αλλά ο συντάκτης του κειµένου έπρεπε να το γνωρίζει. Γράφει η αιτιολογική έκθεση: «Το ∆ικαστήριο πριν ακυρώσει την πράξη για τυπική πληµµέλεια ή για έλλειψη τύπου της διαδικασίας ή για συγκεκριµένη παράλειψη, θα εξετάζει αν ο φορολογούµενος έπαθε κάποια βλάβη από την παράλειψη, και αν η βλάβη που έπαθε µπορεί να επανορθωθεί, µόνο µε την ακύρωσή της και την επανάληψη της έκδοσής της. Αν δεν συντρέχουν αυτές οι προϋποθέσεις η πράξη της φορολογικής αρχής δεν θα ακυρώνεται και το δικαστήριο θα δικάζει στην ουσία της την προσφυγή». ∆ηλαδή, ο συντάκτης δεν γνωρίζει τι σηµαίνει «έννοµο συµφέρον». Απ’ ό,τι θυµάµαι, από το δεύτερο έτος που µας δίδασκε ο καθηγητής µου, ο κ. Σπηλιωτόπουλος, το έννοµο συµφέρον ορίζεται ως η ωφέλεια που αποκοµίζει ο διάδικος από την ακύρωση της πράξης. Αν δεν έχει ωφέλεια από την ακύρωση, δεν έχει έννοµο συµφέρον. Εδώ λοιπόν τι θέλει να µας πει το κείµενο της αιτιολογικής έκθεσης; Ή απλώς επαναλαµβάνει τα περί εννόµου συµφέροντος, οπότε η διάταξη αυτή δεν έχει νόηµα, ή θέλει να πει ότι θα γίνεται άλλου είδους εκτίµηση του εννόµου συµφέροντος, η οποία απλά δεν ξέρω µε ποια µέτρα και µε ποια σταθµά θα γίνεται και πώς το δικαστήριο θα µπορεί να τη δέχεται. Η αιτιολογική έκθεση συνεχίζει: «Περαιτέρω η οικοδόµηση σχέσης εµπιστοσύνης µεταξύ φορολογούµενου και φορολογικού συστήµατος θα πραγµατοποιηθεί µε: - Την αναδιοργάνωση των οικονοµικών υπηρεσιών για να απελευθερωθούν πόροι, να στηριχθεί και να διευκολυνθεί το κα27
θηµερινό έργο των στελεχών και των υπαλλήλων του φορολογικού, ελεγκτικού και εισπρακτικού µηχανισµού. - Την εφαρµογή από το 2011 νέων ηλεκτρονικών εφαρµογών για να µειωθεί το κόστος διαχείρισης των καθηµερινών φορολογικών υποθέσεων και να ελαχιστοποιηθεί η ανάγκη επαφής των πολιτών µε τις φορολογικές υπηρεσίες». Θα σχολιάσω αµέσως µετά αυτές τις δύο διατάξεις. Και τελειώνει στο σηµείο αυτό η αιτιολογική έκθεση ως εξής: «Η Κυβέρνηση προχωρά επίσης στην περαιτέρω διεύρυνση και αυστηροποίηση του υφιστάµενου ποινικού θεσµικού πλαισίου, έτσι ώστε η ποινική καταστολή των αδικηµάτων της φοροδιαφυγής να είναι άµεση, δραστική και ανεξάρτητη από την εκδίκαση της φορολογικής διαφοράς». Ανεξαρτησία, λοιπόν, του ποινικού από το φορολογικό δικαστή. Ο ποινικός µόνος του θα αποφασίζει και χωρίς να υπάρχει κάποια διασύνδεση µεταξύ των δύο. ∆εν αγνοώ βέβαια ότι δεν δεσµεύεται ούτε και σήµερα ο ποινικός δικαστής από την κρίση του φορολογικού δικαστή, αλλά η ανεξαρτησία αυτή λειτουργεί εις όφελος του κατηγορουµένου. Η διαπίστωση όµως της τέλεσης φορολογικού αδικήµατος προϋποθέτει πολλές φορές καλή γνώση του φορολογικού δικαίου που ο ποινικός δικαστής δεν διαθέτει ούτε µπορεί εύκολα να αποκτήσει. Η διάταξη φαίνεται να υπονοεί ότι το Κράτος προτάσσει πλέον την ποινική καταστολή για λόγους εκφοβισµού χωρίς να πολυενδιαφέρεται για το αν πραγµατικά τελέστηκε το αδίκηµα. Μάλιστα στην αιτιολογική έκθεση ανακοινώνεται ότι: «Το 2011 θα είναι η χρονιά της δραστικής ποινικής καταστολής της φοροδιαφυγής σε όλες της τις εκφάνσεις». Εγώ, παρότι δεν είµαι ποινικολόγος, πάλι από το πανεπιστήµιο, θυµάµαι από τη διδασκαλία του ποινικού δικαίου ότι για την επιτυχή πρόληψη του εγκλήµατος προέχει η βεβαιότητα της τιµωρίας και όχι η απειλή µεγάλης ποινής. Ας επιβάλλονταν οι ποινές που υπάρχουν σήµερα, που δεν είναι καθόλου µικρές, και έτσι θα υπήρχε η εδραιωµένη σήµερα πεποίθηση ότι η ποινική καταστολή δεν λειτουργεί στο χώρο του φορολογικού
28
Μια πρώτη παρατήρηση είναι ότι δεν έχει ποτέ ιδρυθεί και δεν έχει υπάρξει κανενός είδους παρατηρητήριο στο Υπουργείο ή αλλού, το οποίο να καταγράφει απλώς ποιες πράξεις ακυρώνονται ή προσβάλλονται ώστε να έχουµε µια στατιστική αποτίµηση των πράξεων των φορολογικών αρχών που οδηγούνται σε ακύρωση και να ξέρουµε πότε τα δικαστήρια κάνουν τι, για ποιο λόγο και µέσα σε ποια χρονικά περιθώρια και για ποιες συγκεκριµένα κατηγορίες υποθέσεων. ∆εν υπάρχει καµία απολύτως καταγραφή αυτών των στατιστικών δεδοµένων, χωρίς τα οποία όµως δεν µπορεί να επιτευχθεί καµία πραγµατική βελτίωση. ∆εύτερον, ας µιλήσουµε για τους βαθµούς της δικαστικής προστασίας. Βεβαίως δεν αγνοεί κανείς ότι ούτε η ΕΣ∆Α, ούτε το
εγκλήµατος και δεν θα ήταν ανάγκη να αυξήσουµε τα σηµερινά όρια των ποινών ούτε να προβαίνουµε σε µεγαλόστοµες επικίνδυνες αναγγελίες αυστηροποίησης. Η ανάγνωση των σηµείων αυτών στα οποία αναφέρεται η δραστική δήθεν µεταβολή που θέλει να επιφέρει ο νοµοθέτης, µας δείχνει το σηµείο στο οποίο τοποθετούµαστε. Νοµίζω ότι είναι κοινός τόπος το να επαναλάβουµε ότι η ∆ιοικητική ∆ικαιοσύνη, ιδίως η φορολογική, βρίσκεται σε βαθιά κρίση, η οποία είναι κρίση πρωτίστως ποσοτική, υπό την έννοια ότι έχει κατακλυστεί από ένα τεράστιο αριθµό υποθέσεων. ∆εν είναι δυνατόν καµία φορολογική µεταρρύθµιση να επιτύχει, αν δεν συνοδευτεί από µια εκ βάθρων αναδιοργάνωση της φορολογικής δικαιοσύνης. Αυτό όµως απαιτεί µια πρόταση συνεκτική, ολοκληρωµένη, η οποία θα αντιµετωπίσει τα προβλήµατα όχι κατά τρόπο αποσπασµατικό και βολονταριστικό, αλλά κατά τρόπο, ο οποίος θα ανταποκρίνεται στη φύση των πραγµάτων και κατά τρόπο, ο οποίος θα είναι εµπειρικός, θα λαµβάνει υπόψη τα δεδοµένα. Έχω διατυπώσει σε άλλη ευκαιρία µια πιο ολοκληρωµένη δέσµη ιδεών για την αναδιαµόρφωση της φορολογικής δικαιοσύνης, εδώ περιορίζοµαι σε ορισµένα σηµεία.
29
Σύνταγµά µας επιβάλλουν να έχουµε δύο βαθµούς δικαστικής προστασίας, πολλές φορές και τρεις, διότι και η αναίρεση στην πραγµατικότητα –το ξέρουµε– µετατρέπεται σε τρίτο βαθµό. Νοµίζω ότι στις φορολογικές διαφορές θα αρκούσε και ένας βαθµός, όµως υπό την αυστηρή προϋπόθεση, πρώτον, ότι αυτός ο βαθµός λειτουργεί πλήρως και δεύτερον, ότι έχει προηγηθεί, αν υπάρχει µόνο ένας βαθµός, µια διαδικασία επίλυσης, η οποία δεν θα είναι δικαστική, αλλά είναι πάντως ενδικοφανής. ∆ηλαδή θα πρέπει να υπάρχει ένα στάδιο όπου θα καλείται ή θα καταφεύγει ο φορολογούµενος και να υπάρχει ένα ανεξάρτητο διοικητικό όργανο, το οποίο θα διαµορφώνει µια πρόταση επίλυσης της διαφοράς, η οποία πρόταση πρέπει κατά τη γνώµη µου να είναι δεσµευτική για τη διοίκηση και αν ο φορολογούµενος επιθυµεί να αποστεί αυτής, τότε θα πρέπει να επωµιστεί και όλο το βάρος των εξόδων, το οποίο συνεπάγεται µια δίκη, τα πραγµατικά, σηµαντικά, έξοδα µιας δίκης. Αυτό το πράγµα στην Ελλάδα δεν έχει επιχειρηθεί και δεν έχει γίνει ποτέ. Εγώ νοµίζω ότι θα ήταν πολύ ορθό να υπάρξει ένας βαθµός δικαιοσύνης στα ∆ιοικητικά Πρωτοδικεία για τις µικρές διαφορές µέχρι ενός λογικού ποσού. Τα 150.000 ευρώ µου φαίνονται πάρα πολλά. Θα µπορούσε να είναι ένα σηµαντικό όριο όχι όµως τόσο υψηλό. Οι υπόλοιπες διαφορές να εκδικάζονται, πάλι σε ένα βαθµό, από το ∆ιοικητικό Εφετείο και οι πολύ µεγάλες από το Συµβούλιο της Επικρατείας. Και θα µπορούσαµε να δεχθούµε ότι και η αναίρεση µπορεί περιοριστεί δραστικά στις φορολογικές διαφορές. Όλοι ξέρουµε ότι όταν το Συµβούλιο της Επικρατείας κρίνει αναιρετικά ένα φορολογικό ζήτηµα, έχει προ πολλού παρέλθει το ενδιαφέρον για το ζήτηµα αυτό από νοµική άποψη και έτσι περιορίζεται η ρυθµιστική συνεισφορά του Συµβουλίου της Επικρατείας σε ένα ζήτηµα το οποίο δεν έχει πλέον νόηµα, διότι η σχετική νοµοθεσία έχει προ πολλού καταργηθεί. Και έτσι µπορούµε να δεχθούµε ένα µεγάλο περιορισµό της αναίρεσης και ένα µόνο βαθµό δικαιοσύνης στις φορολογικές διαφορές, υπό τον όρο όµως ότι θα είχε προηγηθεί ένα πραγµατικό
30
στάδιο επίλυσης της διαφοράς από ανεξάρτητο διοικητικό όργανο. Στο σηµείο αυτό θέλω να πω ότι τόσο το Νοµικό Συµβούλιο του Κράτους, ο Πρόεδρος του οποίου µας κάνει την τιµή να είναι σήµερα κοντά µας, όσο και ο Συνήγορος του Πολίτη διαθέτουν υπηρεσίες που θα µπορούσαν να χρησιµοποιηθούν ως βάση για αυτού του είδους την επίλυση. Είναι κρίµα που δεν χρησιµοποιεί το Κράτος όλο αυτό το εξαιρετικό δυναµικό και τις υποδοµές που υπάρχουν στο Νοµικό Συµβούλιο και σε µικρότερο βαθµό στο Συνήγορο του Πολίτη, όπου όµως έχει δηµιουργηθεί µια πολύ καλή φορολογική υπηρεσία. Τώρα, όσον αφορά την «απελευθέρωση» των ελεγκτών για να µπορούν να ασχολούνται µε τις υποθέσεις που ανήκουν στην αρµοδιότητά τους, θα έλεγα ότι δεν είναι µόνο το ζήτηµα της απελευθέρωσής τους, είναι κυρίως το ζήτηµα της ποιότητας των ελεγκτών. Και ποιότητα σηµαίνει ότι θα πρέπει να πρόκειται για ελεγκτές που να διαθέτουν µια ειδική γνώση των θεµάτων τα οποία ελέγχουν και κυρίως θα πρέπει ο έλεγχος να είναι κλαδικός, δηλαδή µε εξειδίκευση ανά κλάδο µε πολύ υψηλής ποιότητας ελεγκτές, οι οποίοι και οι ίδιοι θα αξιολογούνται και οι οποίοι και οι ίδιοι θα µπορούν να αποτιµώνται σε σχέση µε την ποιότητα του ελέγχου τον οποίο διασφαλίζουν. Αν ένας ελεγκτής δηµιουργεί πράξεις, οι οποίες από τα δικαστήρια συνεχώς ακυρώνονται, τότε υπάρχει πρόβληµα στον έλεγχο. Όσον αφορά την εξειδίκευση, θα ήθελα να πω ότι και στα διοικητικά δικαστήρια θα έπρεπε να υπάρξει πολύ µεγαλύτερη εξειδίκευση, απ’ ό,τι υπάρχει σήµερα για τους «φορολογικούς δικαστές». ∆εν αρκεί αυτό το οποίο έχει γίνει µέχρι σήµερα. Πρέπει να µπορούν αυτοί που ασχολούνται µε τα φορολογικά να έχουν µια ειδική παιδεία φορολογική, να γνωρίζουν καλά και λογιστικό δίκαιο και να έχουν και εµπειρία πραγµατικής φορολογικής ζωής. ∆ηλαδή, η προσέγγιση να µην είναι νοµικιστική, όπως συχνά συµβαίνει σήµερα και δεν αναφέροµαι στις ανούσιες ή τυπικές πληµµέλειες που λέει η αιτιολογική έκθεση. Αλλά στις περι31
πτώσεις όπου αυτό πράγµατι συµβαίνει, έχουµε µια προσέγγιση η οποία δεν λαµβάνει υπόψη την πραγµατική οικονοµική ζωή, αλλά στέκεται σε ορισµένα θέµατα, τα οποία είναι περισσότερο τυπικά. Νοµίζω ότι αν αυτά συνοδεύονταν από τη δηµιουργία ενός πραγµατικού σώµατος ερµηνευτικών κανόνων, συστηµατικά κατανεµηµένων, και αν επιτέλους µπορούσαµε να κάνουµε αυτή τη διαρκή κωδικοποίηση, η οποία όλο αναγγέλλεται και ποτέ δεν πραγµατοποιείται, ενώ δεν είναι καθόλου δύσκολο να γίνει, θα είχαµε κάνει ένα πολύ σηµαντικό βήµα προς τα εµπρός. Νοµίζω επίσης ότι θα πρέπει η συζήτηση για τα µέτρα που προτείνονται να ενταχθεί σε ένα ευρύτερο πλαίσιο, το οποίο να λάβει υπόψη την ανάγκη ανασυγκρότησης της φορολογικής δικαιοσύνης. Και πάντως δεν πρέπει να αγνοηθεί καµία από τις δύο παραµέτρους: ούτε η ανάγκη το Κράτος να εισπράξει τα χρήµατα, τα οποία ελλείψει φορολογικής συνείδησης δεν πληρώνουµε στο Κράτος –και αυτό είναι ένα πραγµατικά µεγάλο πρόβληµα που πρέπει να το καταλάβουν όλοι, είναι το υπ’ αριθµό ένα αξίωµα, πρέπει να µαζεύει το Κράτος τα χρήµατά του, αλλά από την άλλη πλευρά, όπως το Κράτος διαθέτει έχει αυτή τη φοβερή εξουσία να βάζει το χέρι στην τσέπη των πολιτών και να παίρνει τα χρήµατα που πρέπει να πάρει και καλά κάνει και τα παίρνει, πρέπει και ο διοικούµενος να έχει τις ελευθερίες εκείνες που του διασφαλίζουν ότι θα πληρώνει µόνο ό,τι έχει προβλέπει ο νόµος και σύµφωνα µε όσα έχει προβλέψει ο νόµος. ∆ηλαδή, η δικαστική προστασία έχει προεξάρχοντα ρόλο. Και νοµίζω ότι οι ρυθµίσεις που έρχονται –και συµφωνώ στο συµπέρασµα που κατέληξε ο συνάδελφος και φίλος κ. Λαζαράτος– δεν οδεύουν προς την κατεύθυνση της ενίσχυσης της δικαστικής προστασίας, όπως εύλογα θα αναµέναµε, αλλά το αντίθετο. Σας ευχαριστώ πολύ.
32
ΠΕΤΡΟΣ ΧΡΙΣΤΟΦΟΡΟΣ (Σύµβουλος Επικρατείας ε.τ., Πρόεδρος της Ε.Ε.Φ.∆.∆.Μ.): Ευχαριστούµε τον καθηγητή κ. Φορτσάκη για την εισήγησή του. Παρακαλείται να πάρει το λόγο η κ. Κατερίνα Σαββαΐδου, Λέκτορα του Αριστοτελείου Πανεπιστηµίου Θεσσαλονίκης, για να κάνει την εισήγησή της. ΚΑΤΕΡΙΝΑ ΣΑΒΒΑΪ∆ΟΥ (∆ικηγόρος, Λέκτορας Αριστοτελείου Πανεπιστηµίου Θεσσαλονίκης): Ευχαριστώ, κύριε Πρόεδρε. Με το νοµοσχέδιο για τον «εξορθολογισµό διαδικασιών και την επιτάχυνση της διοικητικής δίκης», προβλέπονται σηµαντικές αλλαγές στη διαδικασία εκδίκασης των φορολογικών και τελωνειακών διαφορών. Παράλληλα, εκτός από το νοµοσχέδιο για την επιτάχυνση της διοικητικής δίκης, αλλαγές στη διαδικασία εκδίκασης των φορολογικών διαφορών προτείνονται και στο κείµενο που δόθηκε προς δηµόσια διαβούλευση για την «εκούσια κατάργηση φορολογικών διαφορών, ρύθµιση ληξιπρόθεσµων χρεών, διατάξεις για την αποτελεσµατική τιµωρία της φοροδιαφυγής και άλλες διατάξεις» (προτάσεις για την περαίωση) και ενσωµατώθηκαν τελικά στην αιτιολογική έκθεση που συνοδεύει το νοµοσχέδιο αυτό, και σύµφωνα µε την οποία θα ενσωµατωθούν στο προαναφερθέν νοµοσχέδιο του Υπουργείου ∆ικαιοσύνης. Καταρχήν, θα πρέπει να κάνουµε ένα γενικότερο σχόλιο όσον αφορά στο τρόπο παραγωγής των φορολογικών νόµων. Πρώτη φορά παρατηρείται το παράδοξο διατάξεις που θα ενσωµατωθούν σε ένα νοµοσχέδιο να αναφέρονται στην αιτιολογική έκθεση άλλου νοµοσχεδίου µε τη µορφή προγραµµατικών δηλώσεων. Επιπλέον, όπως ήδη επισηµάνθηκε, τέθηκαν παράλληλα προς δηµόσια διαβούλευση από την κυβέρνηση ένα νοµοσχέδιο για τον εξορθολογισµό και την επιτάχυνση της διοικητικής δίκης και ένα νοµοσχέδιο για την περαίωση, τα οποία προσπαθούν ταυ33
τόχρονα να ρυθµίσουν κοινά ζητήµατα που αφορούν στη φορολογική δικονοµία (διαδικασία εκδίκασης φορολογικών διαφορών), όπως το ζήτηµα της καθ’ύθην αρµοδιότητας των διοικητικών δικαστηρίων ή της ασκήσεως του ένδικου βοηθήµατος της προσφυγής και των ενδίκων µέσων, της εξουσίας του δικαστηρίου, της προσωρινής δικαστικής προστασίας, γεγονός το οποίο φανερώνει µία προχειρότητα και επιπολαιότητα αντιµετώπισης των εν λόγω ζητηµάτων. Μάλιστα, η προχειρότητα αυτή θα είναι ακόµη πιο έκδηλη, εάν τελικά οι αλλαγές που προβλέπονται στην αιτιολογική έκθεση του νοµοσχεδίου για την περαίωση δεν ενσωµατωθούν στο νοµοσχέδιο για την επιτάχυνση της διοικητικής δίκης, µε συνέπεια τα προαναφερθέντα ζητήµατα εκδίκασης φορολογικών διαφορών να ρυθµιστούν πρωταρχικώς από το νοµοσχέδιο για την επιτάχυνση της διοικητικής δίκης και εν συνεχεία να τροποποιηθούν εκ νέου µε άλλο νοµοσχέδιο. Αυτό θα δηµιουργήσει δυσεπίλυτα ερµηνευτικά προβλήµατα αναφορικά µε τις εφαρµοστέες διατάξεις. Λόγω του περιορισµένου χρόνου θα αναφερθώ µόνο σε ορισµένες από τις αλλαγές, οι οποίες κατά τη γνώµη µου είναι και οι πλέον προβληµατικές αναφορικά µε το δικαίωµα οριστικής δικαστικής προστασίας. Θα επικεντρώσω την ανάλυση σε τρία ζητήµατα, τα οποία τόσο από µόνα τους όσο κυρίως σε συνδυασµό µεταξύ τους προκαλούν προβληµατισµό ως προς την παροχή αποτελεσµατικής δικαστικής προστασίας. Συγκεκριµένα, θα αναφερθώ στις αλλαγές στην κατανοµή της αρµοδιότητας των δικαστηρίων για την εκδίκαση των φορολογικών διαφορών, στην εξουσία του δικαστή της ουσίας κατά την εξέταση της προσφυγής, καθώς και στις προϋποθέσεις του παραδεκτού της αίτησης αναιρέσεως.
34
Η θέσπιση της µίας δίκης Με την παράγραφο 1 του άρθρου 13 του νοµοσχεδίου για την επιτάχυνση της διοικητικής δίκης τροποποιείται το άρθρο 6 παρ. 2 του Κώδικα ∆ιοικητικής ∆ικονοµίας (Κ∆∆), καθώς και το άρθρο 13 παρ. 9 του Ν.2523/1997 που αφορούν στην καθ’ ύλην αρµοδιότητα των διοικητικών δικαστηρίων για την εκδίκαση των φορολογικών µη χρηµατικών διαφορών σε α΄ βαθµό. Ειδικότερα, προβλέπεται η εκδίκαση ορισµένων µη χρηµατικών διαφορών (των άρθρων 13 και 14 του Ν. 2523/1997, του άρθρου 153 του Ν.2960/2001, καθώς και των περιπτώσεων γ΄, δ΄ και ε΄ της παραγράφου 4 του άρθρου 1 του Ν.1406/1983), και συγκεκριµένα των διαφορών που προκύπτουν από την αναστολή λειτουργίας επαγγελµατικών εγκαταστάσεων επιτηδευµατιών και την αφαίρεση πινακίδων και αδειών κυκλοφορίας µεταφορικών µέσων, από τον Πρόεδρο Πρωτοδικών του ∆ιοικητικού Πρωτοδικείου, ενώ υπό το ισχύον σύστηµα οι διαφορές αυτές εκδικάζονται από το Τριµελές ∆ιοικητικό Πρωτοδικείο. Επιπλέον, µε την παράγραφο 2 του άρθρου 13 του ιδίου νοµοσχεδίου προβλέπεται το ανέκκλητο κατά των αποφάσεων του Προέδρου Πρωτοδικών του ∆ιοικητικού Πρωτοδικείου που εκδόθηκαν επί των προαναφερόµενων µη χρηµατικών φορολογικών διαφορών, ενώ το ισχύον σύστηµα προβλέπει την άσκηση εφέσεως κατά των σχετικών αποφάσεων ενώπιον του Τριµελούς ∆ιοικητικού Εφετείου. Μολονότι, η µεταβίβαση της αρµοδιότητας από το Τριµελές ∆ιοικητικό Πρωτοδικείο στον Πρόεδρο Πρωτοδικών µπορεί ενδεχοµένως να συµβάλλει στην ταχεία εκδίκαση των σχετικών µη χρηµατικών υποθέσεων, καθώς φαίνεται να προωθείται η ορθολογικότερη κατανοµή των φορολογικών υποθέσεων, λόγω του ότι ο Πρόεδρος Πρωτοδικών του ∆ιοικητικού Πρωτοδικείου δεν θα
35
1. Η νέα κατανοµή της αρµοδιότητας των φορολογικών υποθέσεων σε α΄ και β΄ βαθµό –Ο περιορισµός του εκκλητού–
έχει, σύµφωνα µε την αιτιολογική έκθεση του νοµοσχεδίου, µεγάλο φόρτο εργασίας µετά από την κατάργηση της προσωπικής κράτησης και τη µεταφορά στην ακυρωτική αρµοδιότητα του ∆ιοικητικού Εφετείου της αίτησης ακύρωσης κατά της απόφασης του Γενικού Γραµµατέα της Περιφέρειας περί κατεδάφισης εν γένει κατασκευών που έχουν ανεγερθεί σε δηµόσια δασική έκταση ή σε έκταση που έχει κηρυχθεί αναδασωτέα, η εκδίκαση των οποίων ανήκει στην αρµοδιότητά του. Ωστόσο, το µέτρο αυτό συνδυαζόµενο µε τον ανέκκλητο χαρακτήρα των αποφάσεων του Προέδρου Πρωτοδικών του ∆ιοικητικού Πρωτοδικείου θέτει ζητήµατα συνταγµατικότητας ως προς την αποτελεσµατική δικαστική προστασία των φορολογουµένων, δεδοµένου ότι από τις σχετικές πράξεις επέρχεται περιορισµός συνταγµατικά προστατευόµενων εννόµων αγαθών, όπως κυρίως της αρχής της οικονοµικής ελευθερίας, στην οποία περιλαµβάνεται και η άσκηση επαγγελµατικής δραστηριότητας. Αξίζει άλλωστε να σηµειωθεί ότι η µη δυνατότητα άσκησης έφεσης κατά των αποφάσεων του ∆ιοικητικού Πρωτοδικείου στις υποθέσεις αναστολής λειτουργίας επαγγελµατικών εγκαταστάσεων και αφαίρεσης πινακίδων είχε καταργηθεί µε το άρθρο 2 παρ. 7 του Ν. 2954/2001 µε σκοπό την αποτελεσµατικότερη δικαστική προστασία των φορολογούµενων. Η έλλειψη συνεννόησης µεταξύ των δύο Υπουργείων (∆ικαιοσύνης και Οικονοµικών) φαίνεται και από το γεγονός ότι το ζήτηµα των µη χρηµατικών φορολογικών διαφορών ρυθµίζεται αποσπασµατικά και από το νοµοσχέδιο για την περαίωση. Να σηµειωθεί, επίσης, ότι η παράγραφος 6 του άρθρου 16 του νοµοσχεδίου για την περαίωση προβλέπει ότι εάν κατά τον έλεγχο διαπιστωθεί η µη έκδοση πλέον των δέκα παραστατικών στοιχείων ή, ανεξαρτήτως του πλήθους, τα µη εκδοθέντα ή το µη εκδοθέν παραστατικό στοιχείο υπερβαίνει σε αξία τα πεντακόσια ευρώ, η λειτουργία του καταστήµατος, γραφείου, εργοστασίου, εργαστηρίου, αποθήκης και γενικά κάθε επαγγελµατικής εγκατά36
στασης του υπόχρεου επαγγελµατία, αναστέλλεται άµεσα για 48 ώρες, µε πράξη των οργάνων που διενεργούν τον έλεγχο και η επαγγελµατική εγκατάσταση σφραγίζεται µε τη συνδροµή της αστυνοµικής αρχής, εφόσον ζητηθεί από τα αστυνοµικά όργανα. Η άµεση αναστολή της λειτουργίας της επαγγελµατικής εγκατάστασης του επιτηδευµατία στις προαναφερθείσες περιπτώσεις φαίνεται να µην επιτρέπει στην πράξη την άσκηση προσφυγής κατά της σχετικής πράξης αναστολής λειτουργίας της επαγγελµατικής εγκατάστασης, καθώς επίσης και την άσκηση αίτησης αναστολής εκτέλεσης της προαναφερθείσας πράξης που προβλέπονται στην παράγραφο 9 του άρθρου 13 του ν. 2523/1997. Κατά συνέπεια, περιορίζεται ακόµη περισσότερο το δικαίωµα αποτελεσµατικής δικαστικής προστασίας. Εξάλλου, παραβιάζεται και το δικαίωµα προηγούµενης ακρόασης του διοικουµένου, ενώ, όπως παρατηρεί και η Επιστηµονική Επιτροπή της Βουλής στην έκθεσή της, «δεν φαίνεται να συντρέχουν οι προϋποθέσεις οι οποίες, κατά το άρθρο 6 παρ. 3 του Κώδικα ∆ιοικητικής ∆ιαδικασίας, δικαιολογούν τη λήψη δυσµενούς µέτρου, χωρίς προηγούµενη ακρόαση, δηλαδή η αποτροπή κινδύνου ή το επιτακτικό δηµόσιο συµφέρον». Προτείνεται η διατήρηση της δυνατότητας έφεσης κατά των αποφάσεων που εκδίδονται σε α΄ βαθµό µετά από προσφυγή κατά πράξεων αναστολής λειτουργίας επαγγελµατικών εγκαταστάσεων και αφαίρεσης πινακίδων µε παράλληλη συντόµευση των προθεσµιών εντός των οποίων πρέπει να εκδικαστούν σε β΄ βαθµό οι εν λόγω υποθέσεις. Με την παράγραφο 3 του άρθρου 13 του νοµοσχεδίου για την επιτάχυνση της διοικητικής δίκης προβλέπεται η εκδίκαση εφέσεων κατά των αποφάσεων των Μονοµελών Πρωτοδικείων (που εκδίδονται σε φορολογικές χρηµατικές διαφορές έως 20.000 ευρώ) από Μονοµελή Εφετεία. Ωστόσο, θα µπορούσε να θεωρηθεί ότι τίθεται ζήτηµα ενδεχόµενης µείωσης της αποτελεσµατικότητας της παρεχόµενης δικαστικής προστασίας λόγω µη
37
συλλογικής σύνθεσης του ∆ικαστηρίου. Στο κείµενο της διαβούλευσης για την περαίωση προτείνονται περαιτέρω αλλαγές στην καθ’ύλην αρµοδιότητα των δικαστηρίων µε τη θέσπιση µίας δίκης ουσίας στις φορολογικές χρηµατικές διαφορές. Ειδικότερα προβλέπονταν στο αρχικό κείµενο της διαβούλευσης ότι φορολογικές χρηµατικές διαφορές έως 150.000 Ευρώ θα δικάζονται από το Τριµελές ∆ιοικητικό Πρωτοδικείο σε α΄ βαθµό χωρίς δυνατότητα έφεσης, ενώ διαφορές άνω των 150.000 Ευρώ θα δικάζονται σε πρώτο και τελευταίο βαθµό από το ∆ιοικητικό Εφετείο. Με την πρόταση αυτή τροποποιείται το ισχύον καθεστώς (άρθρα 63 και 92 παρ. 1 Κ∆∆), που προβλέπει ότι σε έφεση υπόκεινται οι αποφάσεις που εκδίδονται σε πρώτο βαθµό, και κατ’ εξαίρεση δεν υπόκεινται σε έφεση οι αποφάσεις που αφορούν σε χρηµατικές διαφορές που το αντικείµενό τους δεν υπερβαίνει τα 5.000 Ευρώ. Εποµένως, µε τις προτεινόµενες διατάξεις στην αρχική τους µορφή το όριο του εκκλητού αυξάνονταν από 5.000 σε 150.000 ευρώ, ενώ παράλληλα θεσπίζεται νοµοθετική εξαίρεση από τον κανόνα ότι καταρχήν δεν επιτρέπεται η εισαγωγή υπόθεσης απευθείας στο δεύτερο βαθµό (άρθρο 4 παρ.2 του Κ.∆.∆.). Σύµφωνα µε την αιτιολογική έκθεση µε τις διατάξεις αυτές επιτυγχάνεται η έκδοση τελεσιδίκου αποφάσεως µέσα σε τρία χρόνια από την κατάθεση της προσφυγής µε συνέπεια «φορολογική αρχή και φορολογούµενοι θα τερµατίζουν σε ανεκτό χρόνο τη διαφορά τους, γεγονός που θα συµβάλλει και στην αποτελεσµατική είσπραξη των δηµοσίων εσόδων και στην δηµιουργία σταθερού φορολογικού περιβάλλοντος για τους φορολογούµενους». Θα πρέπει, πάντως, να επισηµάνουµε την ασάφεια µεταξύ των προτεινόµενων φορολογικών διατάξεων και των επικαλούµενων στόχων των υιοθετούµενων µέτρων, γεγονός που έχει σηµαντική επίδραση στην ποιότητα της φορολογικής νοµοθεσίας. ∆εν διευκρινίζεται στην αιτιολογική έκθεση που συνοδεύει το φορολογικό νοµοσχέδιο µε ποιο τρόπο θα επιτευχθεί η δηµιουργία σταθερού
38
φορολογικού περιβάλλοντος για τους φορολογούµενους. Θα πρέπει να επισηµανθεί ότι η νοµολογία έχει τεθεί υπέρ του επιτρεπτού της θέσπισης ελάχιστου ποσού της αµφισβητούµενης διαφοράς ως ορίου του εκκλητού των δικαστικών αποφάσεων που εκδίδονται σε πρώτο βαθµό, ώστε να µην επιβαρύνονται τα δευτεροβάθµια δικαστήρια µε ασήµαντες χρηµατικά υποθέσεις. Μάλιστα έχει κριθεί ότι ο περιορισµός του εκκλητού µπορεί να θεσπισθεί και µε νόµο αναδροµικής ισχύος. Ωστόσο, µε την προτεινόµενη διάταξη η µη δυνατότητα άσκησης έφεσης δεν περιορίζεται µόνο στις ασήµαντες χρηµατικές διαφορές, αφού καταλαµβάνει όλες τις διαφορές µέχρι 150.000 ευρώ. Μάλιστα, αυτό το ποσό είναι ιδιαιτέρως υψηλό, δεδοµένου ότι για τον υπολογισµό της διαφοράς για την κρίση σχετικά µε την υπαγωγή της στην αρµοδιότητα του Τριµελούς ∆ιοικητικού Πρωτοδικείου ή του ∆ιοικητικού Εφετείου, και σύµφωνα µε τη νοµολογία περί εκκλητού ή µη της πρωτόδικης απόφασης, θα λαµβάνεται υπόψη µόνο το ποσό του κυρίου φόρου και δεν θα συνυπολογίζονται τα ποσά των πρόσθετων φόρων και προσαυξήσεων. Στην περίπτωση, λοιπόν, που η φορολογική διαφορά ανάγεται στη νοµιµότητα της επιβολής µιας ή περισσοτέρων προσαυξήσεων ή πρόσθετων φόρων ανεξαρτήτως της νοµιµότητας της επιβολής του κυρίου φόρου, η υπαγωγή της διαφοράς στην αρµοδιότητα του Πρωτοδικείου ή του Εφετείου θα εξαρτάται από το ποσό της διαφοράς που αφορά στην προσαύξηση ή τον πρόσθετο φόρο και θα κρίνεται χωριστά για καθένα από τα αµφισβητούµενα ποσά ανεξαρτήτως αν υφίσταται διαφορά και ως προς τον κύριο φόρο. Ο αποκλεισµός της δυνατότητας άσκησης έφεσης για διαφορές έως 150.000 ευρώ είναι ιδιαιτέρως επαχθής, αφού οι χρηµατικού περιεχοµένου φορολογικές διαφορές δεν είναι µόνο αυτές που δηµιουργούνται από την καταλογιστική του φόρου ή του προστίµου πράξη, αλλά συµπεριλαµβάνονται σε αυτές και οι διαφορές οι σχετικές µε την αναγνώριση φορολογικής απαλλαγής, την
39
αναγνώριση έκπτωσης ή συµψηφισµού καταβληθέντος φόρου, την απόρριψη δήλωσης µε επιφύλαξη, την επιστροφή αχρεωστήτως καταβληθέντων φόρων, καθώς και τις αποφάσεις του διοικητικού πρωτοδικείου που εκδίδονται σε αίτηση του φορολογούµενου ή του προϊσταµένου της ∆.Ο.Υ. για την ακύρωση ή την τροποποίηση οριστικών πράξεων σύµφωνα µε το άρθρο 99 του Ν. 2961/2001, το οποίο διατηρείται σε ισχύ µετά την εισαγωγή του Κ.∆.∆. (άρθρο 285, παρ.2, περ. ε΄). Πάντως, αναγνωρίζοντας τον ενδεχόµενο κίνδυνο αντισυνταγµατικότητας, η κυβέρνηση τροποποίησε την προτεινόµενη διάταξη, προβλέποντας τη δυνατότητα έφεσης κατά των αποφάσεων των Τριµελών ∆ιοικητικών Πρωτοδικείων (εποµένως των αποφάσεων που εκδίδονται σε διαφορές µέχρι 150.000 ευρώ) σε περίπτωση που ο φορολογούµενος καταβάλλει το 50% του ποσού του φόρου ή δασµού ή προστίµου (εποµένως 75.000 ευρώ, εάν πρόκειται για διαφορά 150.000). Θα πρέπει να παρατηρήσουµε ότι η διάταξη περιορίζει το δικαίωµα έφεσης µε τη θέσπιση υποχρεωτικής καταβολής του 50% του ποσού του φόρου ή προστίµου, το οποίο µπορεί να είναι ιδιαιτέρως µεγάλο. Για την κρίση της ενδεχόµενης αντισυνταγµατικότητας της σχετικής διάταξης, είναι ενδιαφέρον να αναφέρουµε τη νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας αναφορικά µε το παράβολο της έφεσης υπό την έννοια της εξέτασης της δυνατότητας θέσπισης δικονοµικών προϋποθέσεων για την άσκηση ενδίκων µέσων. Η υποχρέωση καταβολής παραβόλου για την παραδεκτή άσκηση του ένδικου µέσου της έφεσης κατά αποφάσεων επί διαφορών, για τις οποίες έχει ήδη υπάρξει δικαστική κρίση σε πρώτο βαθµό, βρίσκει τη δικαιολογητική της βάση στην ανάγκη εξασφάλισης της εύρυθµης λειτουργίας των δικαστηρίων και της ταχείας απονοµής της δικαιοσύνης. Η θέσπιση µιας τέτοιας υποχρέωσης λειτουργεί αποθαρρυντικά για όποιον ενεργεί απερίσκεπτα και ασκεί έφεση χωρίς να υπάρχει νοµική και πραγµατική βάση.
40
Επί µακρόν, η νοµολογία τάσσονταν υπέρ της συνταγµατικότητας της διάταξης που θέσπιζε την υποχρέωσης καταβολής αναλογικού παραβόλου για την παραδεκτή άσκηση της έφεσης. Έτσι, είχε κριθεί ότι η κατάθεση παραβόλου από τον φορολογούµενο δεν αντίκειτο ούτε στα άρθρα 20 παρ. 1 και 4 του Συντάγµατος ούτε στο άρθρο 6 της Ε.Σ.∆.Α., καθώς η διάταξη που το προέβλεπε θέσπιζε δικονοµική προϋπόθεση του εγκύρου της άσκησης του ένδικου µέσου της έφεσης, η οποία συνάπτονταν προς τη λειτουργία των δικαστηρίων και την απονοµή της δικαιοσύνης και δεν υπερέβαινε τα όρια πέρα από τα οποία θα ισοδυναµούσε µε την άµεση ή έµµεση κατάλυση των ατοµικών δικαιωµάτων που προστατεύονται από τις προαναφερόµενες διατάξεις. Η νοµολογία, όµως, αυτή ανετράπη µε την υπ’ αριθµ. 647/2004 απόφαση της Ολοµελείας του Συµβουλίου της Επικρατείας, σύµφωνα µε την οποία η σχετική διάταξη (άρθρο 171 του Κ.Φ.∆.) κρίθηκε ως αντισυνταγµατική, κατά το σκέλος που δεν καθορίζει ανώτατο όριο (οροφή) στο ποσό του αναλογικού παραβόλου, σε υποθέσεις µε µεγάλο χρηµατικό αντικείµενο, µε συνέπεια η σχετική οικονοµική επιβάρυνση να ανέλθει σε ιδιαιτέρως υψηλό ποσό. Θα πρέπει, λοιπόν, ο νοµοθέτης να καθορίζει βάσει των εκάστοτε κρατουσών οικονοµικών συνθηκών ένα ανώτατο ποσό καταβλητέου παραβόλου, έτσι ώστε να διασφαλίζεται αναλογία µεταξύ της οικονοµικής επιβάρυνσης του φορολογούµενου πολίτη και του οικονοµικού αντικειµένου της υποθέσεως, προκειµένου η θέσπισή του να λειτουργεί πράγµατι αποτρεπτικά ως προς την άσκηση της εφέσεως, η οποία δεν θα έχει δυνατότητα ευδοκιµήσεως. Το Συµβούλιο της Επικρατείας κατέληξε στην παραπάνω κρίση σηµειώνοντας ότι η διάταξη του άρθρου 20 παρ. 1 του Συντάγµατος, που διασφαλίζει για όλα τα πρόσωπα το δικαίωµα της δικαστικής προστασίας και ακροάσεως, δεν αποκλείει µεν στον κοινό νοµοθέτη την ευχέρεια να θεσπίζει δικονοµικές προϋποθέ41
σεις για την άσκηση των ενδίκων µέσων και γενικότερα διατυπώσεις για την πρόοδο της δίκης, όµως η ευχέρεια αυτή του νοµοθέτη δεν είναι απεριόριστη και κατά συνέπεια δεν πρέπει να υπερβαίνει τα όρια εκείνα πέρα των οποίων καταλύονται άµεσα ή έµµεσα τα προστατευόµενα από τις παραπάνω διατάξεις ατοµικά δικαιώµατα. Με βάση τα προαναφερθέντα αντιλαµβανόµαστε ότι η θέσπιση της υποχρέωσης καταβολής ενός τόσο µεγάλου ποσού ως προϋπόθεση παραδεκτού για την άσκηση του ένδικου βοηθήµατος της έφεσης φαίνεται να παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας και να πλήττει τον πυρήνα του δικαιώµατος της παρεχόµενης δικαστικής προστασίας. Επιπλέον, φαντάζει παράδοξο ενώ για τις διαφορές µέχρι 150.000 ευρώ προβλέπεται η δυνατότητα έφεσης έστω και µε περιορισµούς, για τις σηµαντικότερες διαφορές προβλέπεται η εκδίκασή τους σε πρώτο και τελευταίο βαθµό χωρίς τη δυνατότητα έφεσης (πράγµα που συνήθως προβλέπεται για τις υποθέσεις ελάσσονος σηµασίας). Εκτός από το ζήτηµα της ενδεχόµενης αντισυνταγµατικότητας των διατάξεων περί καθορισµού της καθ’ ύλην αρµοδιότητας των δικαστηρίων για την εκδίκαση της φορολογικής διαφοράς, οι σχετικοί κανόνες γίνονται ιδιαιτέρως πολύπλοκοι, γεγονός που έρχεται σε αντίθεση µε τον επιδιωκόµενο σκοπό της επιτάχυνσης της φορολογικής δίκης. Ειδικότερα µε το ισχύον δικονοµικό σύστηµα το Τριµελές ∆ιοικητικό Πρωτοδικείο έχει τη γενική αρµοδιότητα για την εκδίκαση τόσο των µη χρηµατικών φορολογικών διαφορών όσο και των χρηµατικών φορολογικών διαφορών, µε εξαίρεση τις χρηµατικές διαφορές που δεν υπερβαίνουν το ποσό των 20.000 Ευρώ, οι οποίες υπάγονται στην αρµοδιότητα του Μονοµελούς ∆ιοικητικού Πρωτοδικείου. Με τις προτεινόµενες αλλαγές πλέον οι µη χρηµατικές διαφορές υπάγονται ανάλογα µε το ειδικότερο αντικείµενό τους είτε
42
στον Πρόεδρο Πρωτοδικών του ∆ιοικητικού Πρωτοδικείου, όταν πρόκειται για διαφορές που προκύπτουν από την αναστολή λειτουργίας επαγγελµατικών εγκαταστάσεων επιτηδευµατιών και την αφαίρεση πινακίδων και αδειών κυκλοφορίας µεταφορικών µέσων σύµφωνα µε τα άρθρα 13 και 14 του Ν. 2523/1997, του άρθρου 153 του Ν. 2960/2001, καθώς και του άρθρου 1 παρ. 4 περιπτώσεις γ, δ και ε του Ν. 1406/1983, είτε στο Τριµελές ∆ιοικητικό Πρωτοδικείο, όταν πρόκειται για τις λοιπές µη χρηµατικές διαφορές, όπως για παράδειγµα τις διαφορές που αφορούν στην πλήρωση ή όχι των προϋποθέσεων για την απαλλαγή εκ του φόρου µεταβιβάσεως της πρώτης κατοικίας και ιδίως της προϋπόθεσης της κάλυψης των στεγαστικών αναγκών του αιτούντος την φορολογική απαλλαγή, ενώ οι χρηµατικές διαφορές ανάλογα µε το ποσό της διαφοράς θα υπάγονται πλέον είτε στον Πρόεδρο Πρωτοδικών του ∆ιοικητικού Πρωτοδικείου (διαφορές µέχρι 20.000 ευρώ) είτε στο Τριµελές ∆ιοικητικό Πρωτοδικείο (διαφορές από 20.001 έως 150.000 ευρώ), είτε στο ∆ιοικητικό Εφετείο (διαφορές άνω των 150.000 ευρώ), εκτός εάν δεν ισχύσει για τις φορολογικές υποθέσεις η αρµοδιότητα του Μονοµελούς ∆ιοικητικού Πρωτοδικείου, πράγµα το οποίο δεν διευκρινίζεται στην αιτιολογική έκθεση του νόµου για την περαίωση. ∆εν έχει, λοιπόν, διευκρινισθεί αν το Τριµελές ∆ιοικητικό Πρωτοδικείο θα είναι αρµόδιο για τις υποθέσεις από 20.000 Ευρώ έως 150.000 Ευρώ ή για όλες τις υποθέσεις έως 150.000 Ευρώ καταργώντας την αρµοδιότητα του Μονοµελούς ∆ιοικητικού Πρωτοδικείου. Παρόµοια, οι κανόνες που αφορούν στην αρµοδιότητα των δικαστηρίων που δικάζουν σε β΄ βαθµό γίνονται πιο πολύπλοκοι. Ειδικότερα, ενώ υπό το ισχύον καθεστώς όλες οι φορολογικές διαφορές υπάγονται στην αρµοδιότητα του Τριµελούς ∆ιοικητικού Εφετείου, πλέον µε τις προτεινόµενες αλλαγές οι µη χρηµατικές διαφορές είτε είναι ανέκκλητες είτε εκδικάζονται από το Τριµελές ∆ιοικητικό Εφετείο, ενώ οι χρηµατικές διαφορές εκδικάζονται είτε από το Μονοµελές ∆ιοικητικό Εφετείο, εάν ασκούνται κατά απο43
φάσεων του Μονοµελούς Πρωτοδικείου, είτε από το Τριµελές ∆ιοικητικό Εφετείο εάν ασκούνται κατά αποφάσεων του Τριµελούς ∆ιοικητικού Πρωτοδικείου, είτε, τέλος, είναι ανέκκλητες εάν έχουν εκδοθεί σε πρώτο και τελευταίο βαθµό από το Τριµελές ∆ιοικητικό Εφετείο. Επίσης δεν διευκρινίζεται εάν θα τροποποιηθούν οι διατάξεις του Κ.∆.∆. που αφορούν στη δυνατότητα άσκησης έφεσης σε φορολογικές διαφορές που το αντικείµενό τους είναι µικρότερο ορίου του εκκλητού των 5.000 Ευρώ και αφορούν στην επιβολή προστίµων για παράβαση διατάξεων του Κ.Β.Σ., εφόσον προβάλλεται από τον διάδικο ότι η επίλυση της διαφοράς έχει γι’ αυτόν ευρύτερες οικονοµικές συνέπειες. Παρόµοια, δεν διευκρινίζεται εάν µε τις αλλαγές που θα επέλθουν στο όριο του εκκλητού (δηλαδή δυνατότητα έφεσης στις διαφορές µέχρι 150.000 ευρώ, εάν καταβληθεί το 50% του ποσού του φόρου) θα τροποποιηθούν οι διατάξεις που αφορούν στη δυνατότητα άσκησης έφεσης σε φορολογικές διαφορές µε αντικείµενο την αναγνώριση ζηµίας στην περίπτωση που το ποσό της εκπεστέας ζηµίας υπερβαίνει τα 15.000 Ευρώ σύµφωνα µε την τροποποιούµενη από το άρθρο 19 του σε διαβούλευση νοµοσχεδίου για την επιτάχυνση της διοικητικής δίκης διάταξη του Κ.∆.∆. Με το προαναφερθέν άρθρο προβλέπεται η αύξηση του εκκλητού στις φορολογικές διαφορές µε αντικείµενο την αναγνώριση ζηµίας προς έκπτωση από το ισχύον όριο των 1.500 Ευρώ στο σαφώς υψηλότερο όριο των 15.000 Ευρώ. Η αύξηση από το προαναφερθέν άρθρο του ορίου του εκκλητού από 1.500 Ευρώ σε 15.000 Ευρώ στις διαφορές µε αντικείµενο την αναγνώριση ζηµίας προς έκπτωση δεν συµβαδίζει µε την αρχική πρόθεση του νοµοθέτη, η οποία συνίστατο στην αυξηµένη προστασία των εν λόγω διαφορών, για τις οποίες επιτρέπεται κατ’ εξαίρεση µικρότερο όριο εκκλητού σε σχέση µε το γενικό κανόνα. Έτσι, η µη δυνατότητα έφεσης σε περιπτώσεις µη αναγνώρισης ζηµίας προς έκπτωση ποσού µικρότερου των 15.000
44
Ευρώ, αναµένεται να πλήξει κυρίως τις µικροµεσαίες επιχειρήσεις που αντιµετωπίζουν και επιπλέον δυσκολίες ενόψει και της οικονοµικής κρίσης και εποµένως τίθεται ζήτηµα µειωµένης δικαστικής τους προστασίας. Επιπλέον, η διαφορετική µεταχείριση του ορίου εκκλητού µεταξύ των διαφορών µε αντικείµενο την αναγνώριση ζηµίας προς έκπτωση και των γενικά λοιπών φορολογικών διαφορών φαίνεται καταρχήν αναιτιολόγητη. Σε αυτό το πλαίσιο θα µπορούσε, αντί να προβλεφθεί η αύξηση του ορίου του εκκλητού στις φορολογικές διαφορές µε αντικείµενο την αναγνώριση ζηµίας σε ποσό τριπλάσιο σε σχέση µε αυτό που ισχύει για τις λοιπές διαφορές, να αντιπροταθεί η αύξηση του ορίου του εκκλητού για όλες τις υποθέσεις στο γενικό όριο του εκκλητού (5.000 Ευρώ), χωρίς κάποιες επιπλέον εξαιρέσεις. Τίθεται, λοιπόν, το ζήτηµα εάν η διάταξη του Κ∆∆, όπως θα τροποποιηθεί µε το άρθρο 19 του νοµοσχεδίου για την επιτάχυνση της διοικητικής δίκης, και µε την οποία προβλέπεται το εκκλητό στις φορολογικές διαφορές µε αντικείµενο την αναγνώριση ζηµίας στην περίπτωση που το ποσό της εκπεστέας ζηµίας υπερβαίνει τα 15.000 Ευρώ, θα διατηρηθεί σε ισχύ µετά τις αλλαγές που προβλέπονται στην αιτιολογική έκθεση του νοµοσχεδίου για την περαίωση αναφορικά µε τον περιορισµό της άσκησης έφεσης στις φορολογικές διαφορές µέχρι 150.000 ευρώ µόνο στην περίπτωση καταβολής 50% του ποσού του φόρου. Εποµένως, από την παράλληλη θέση σε διαπραγµάτευση δύο νοµοσχεδίων που ρυθµίζουν το ίδιο ζήτηµα του εκκλητού των αποφάσεων στις φορολογικές διαφορές, έχει δηµιουργηθεί ασάφεια εάν θα ισχύει και για τις διαφορές µε αντικείµενο την αναγνώριση ζηµίας ο περιορισµός της δυνατότητας άσκησης έφεσης µόνο µετά την καταβολή ενός ποσοστού της διαφοράς (50%) ή µόνο για τις διαφορές µε αντικείµενο άνω ενός ποσού (15.000 ευρώ). Λόγω της πολυπλοκότητας των σχετικών κανόνων αρµοδιότητας είναι πιθανόν να παρατηρηθούν καθυστερήσεις σε περί45
πτωση άσκησης ενδίκων βοηθηµάτων ή µέσων σε αναρµόδιο δικαστήριο και εποµένως παραποµπής τους στο αρµόδιο. Θα πρέπει επίσης να σηµειωθεί ότι εκτός από τις παρατηρήσεις ουσίας επί των προαναφερόµενων διατάξεων, απαιτείται και η νοµοτεχνική τους βελτίωση σε περίπτωση που τελικά υιοθετηθούν, για την οποία πάντως δεν θα αναφερθούµε σήµερα. 2. Περιορισµός της εξουσίας του δικαστηρίου της ουσίας
Στην αιτιολογική έκθεση του νοµοσχεδίου για την περαίωση προβλέπεται η µη δικαστική ακύρωση για τυπικές και ανούσιες πληµµέλειες των πράξεων των φορολογικών αρχών. Ειδικότερα, προβλέπεται ότι το ∆ικαστήριο πριν ακυρώσει την πράξη για τυπική πληµµέλεια ή για έλλειψη τύπου της διαδικασίας ή για συγκεκριµένη παράλειψη, θα πρέπει να εξετάζει αν ο φορολογούµενος έπαθε κάποια βλάβη από την παράλειψη, και αν η βλάβη που έπαθε µπορεί να επανορθωθεί, µόνο µε την ακύρωσή της και την επανάληψη της έκδοσης της. Αν δεν συντρέχουν αυτές οι προϋποθέσεις, η πράξη της φορολογικής αρχής δεν θα ακυρώνεται και το δικαστήριο θα δικάζει στην ουσία της την προσφυγή. Από το λεκτικό της αιτιολογικής έκθεσης φαίνεται ότι οι σχετικές διατάξεις αφορούν στην «εξωτερική» νοµιµότητα της πράξης, δηλαδή την αναρµοδιότητα του οργάνου που εκδίδει την πράξη και την παράβαση ουσιώδους τύπου. Η ακύρωση των πράξεων εξαιτίας λόγων που αφορούν στην εξωτερική» νοµιµότητα της πράξης οφείλεται στο θεµελιώδη κανόνα ότι οι κανόνες δικαίου παράγονται µε τρόπο που ορίζει το ίδιο το δίκαιο. Επιπλέον, δεν έχει νόηµα το γεγονός ότι η πρόταση αναφέρεται στην µη ακύρωση των πράξεων όταν οι πληµµέλειες είναι, όπως τις ονοµάζει, ανούσιες, καθώς και µε βάση την ισχύουσα νοµολογία δεν συνιστά λόγο ακυρώσεως κάθε παράβαση των κανόνων της διαδικασίας, δηλαδή κάθε παράλειψη επιβαλλόµενης ενέργειας,
46
αλλά µόνο η παράλειψη των ενεργειών που χαρακτηρίζονται ως «ουσιώδεις». Η κρίση του χαρακτήρα του τύπου ως ουσιώδους ανήκει στο δικαστή, ο οποίος για το σχηµατισµό της κρίσης του λαµβάνει κυρίως υπόψη τη σηµασία που έχει η σχετική διαδικαστική ενέργεια για την προστασία του διοικούµενου-φορολογούµενου, για την καλή λειτουργία της διοίκησης και το δικαστικό έλεγχο της πράξης, καθώς και την επιρροή της παράλειψης του τύπου στη ρύθµιση που θεσπίζεται µε την πράξη. Εποµένως, ο δικαστής της ουσίας ακυρώνει τις πληµµέλειες εκείνες, η έλλειψη των οποίων είτε δηµιουργεί αµφιβολίες ότι τηρήθηκαν τα εχέγγυα που προβλέπονται για την προστασία των φορολογούµενων ή για τον έλεγχο των φορολογικών οργάνων, είτε δηµιουργεί δυσκολίες στο δικαστή για τον έλεγχο της νοµιµότητας της πράξης. Μάλιστα έχει κριθεί από τη νοµολογία ότι η τήρηση των ουσιωδών τύπων είναι υποχρεωτική ακόµη και υπό ανώµαλες συνθήκες. Έχει κριθεί ότι συνιστούν ουσιώδεις τύπους της διαδικασίας η έκθεση κατάσχεσης κατά την αφαίρεση επίσηµων ή ανεπίσηµων βιβλίων και στοιχείων του επιτηδευµατία, η προηγούµενη ακρόαση του φορολογούµενου, η σύνταξη και κοινοποίηση της έκθεσης φορολογικού ελέγχου. Η σηµασία της τήρησης των διατάξεων αυτών φαίνεται και από το γεγονός ότι ο Κ.∆.∆. προβλέπει τον αυτεπάγγελτο έλεγχο από τα δικαστήρια της ουσίας των νοµικών πληµµελειών των πράξεων κατά παρέκκλιση από τη δικονοµική αρχή ότι το δικαστήριο της ουσίας περιορίζει την κρίση του εντός του αιτήµατος της προσφυγής. Οι λόγοι ακυρώσεως υπό το πρίσµα της αρχής της νοµιµότητας θεωρούνται ως προϋποθέσεις της νοµιµότητας των διοικητικών πράξεων, η έλλειψη των οποίων επιφέρει την ακύρωσή τους, εφόσον γίνει δικαστικός έλεγχος. ∆εν είναι, λοιπόν, δυνατόν να εξαρτάται ο έλεγχος της τήρησης των προϋποθέσεων της νο47
µιµότητας των πράξεων των φορολογικών οργάνων από τον έλεγχο τυχόν βλάβης που επέρχεται στον φορολογούµενο, αφού και µόνο το γεγονός της µη τήρησης των προϋποθέσεων αυτών συνιστά βλάβη του φορολογούµενου. ∆εν είναι, λοιπόν, δυνατόν, επειδή η διοίκηση «δεν µπορεί ή δεν θέλει» να επιδείξει τη δέουσα επιµέλεια για την έκδοση καταλογιστικών φόρου ή προστίµων πράξεων ή πράξεων στο πλαίσιο της προδικασίας φορολογικού ελέγχου, χωρίς πληµµέλειες, σύµφωνα και µε την πάγια νοµολογία, να µεταθέτει το βάρος στο φορολογούµενο να αποδείξει ότι οι εν λόγω πληµµέλειες δεν του επιφέρουν βλάβη. Εξάλλου, η µη ακύρωση της πληµµελούς πράξης σε περίπτωση παράβασης ουσιώδους τύπου της διαδικασίας και η εκδίκαση της υπόθεσης στην ουσία της συνιστά ανεπίτρεπτη υποκατάσταση των φορολογικών δικαστηρίων στο έργο της ενεργούς διοίκησης καθ’ υπέρβαση της νόµιµης διαδικασίας και του νοµίµου ελέγχων της πράξης. Αντί, λοιπόν, να προβλέπεται η µη ακύρωση από το δικαστή της ουσίας των πράξεων για λόγους τυπικών πληµµελειών, θα πρέπει το κράτος να θεσπίσει σύστηµα ελέγχου των αρµόδιων φορολογικών οργάνων, προκειµένου η έκδοση πληµµελών πράξεων να οδηγεί σε επιβολή κυρώσεων σε βάρος τους στην περίπτωση που ζηµιώνεται το ∆ηµόσιο από την αναποµπή της υπόθεσης στη διοίκηση και εποµένως στην καθυστέρηση ή και την µη είσπραξη των φορολογικών εσόδων. 3. Τροποποίηση των προϋποθέσεων του παραδεκτού της αίτησης αναιρέσεως
Με το άρθρο 12 του νοµοσχεδίου για την επιτάχυνση της διοικητικής δίκης τροποποιούνται οι παράγραφοι 3 και 4 του άρθρου 53 του Π.∆.18/1989 περί του παραδεκτού της αίτησης
48
αναίρεσης. Σύµφωνα µε την προτεινόµενη διάταξη δεν επιτρέπεται η άσκηση της αίτησης αναίρεσης όταν το ποσό της διαφοράς που άγεται ενώπιον του Συµβουλίου της Επικρατείας είναι κατώτερο από 40.000 Ευρώ, εκτός αν προσβάλλονται αποφάσεις που εκδίδονται επί προσφυγών, εφόσον αφορούν περιοδικές παροχές ή τη θεµελίωση του δικαιώµατος σε σύνταξη ή τη θεµελίωση του δικαιώµατος σε εφάπαξ παροχή και τον καθορισµό του ύψους της. Με το άρθρο αυτό καταργείται η προβλεπόµενη από το ισχύον δίκαιο εξαίρεση στο προαναφερθέν όριο των 40.000 και συγκεκριµένα η δυνατότητα παραδεκτής αίτησης αναιρέσεως µε αντικείµενο µικρότερο των 40.000 ευρώ στην περίπτωση που ο διάδικος προβάλλει στο εισαγωγικό του δικόγραφο ότι η επίλυση της διαφοράς έχει ευρύτερες οικονοµικές ή δηµοσιονοµικές επιπτώσεις που δικαιολογούν την άσκηση της αίτησης. Θα πρέπει καταρχήν να σηµειωθεί ότι η εισαγωγή του περιορισµού αυτού ως προϋπόθεση του παραδεκτού της ασκήσεως της αίτησης αναιρέσεως θεωρήθηκε επιβεβληµένη λόγω της ανάγκης αποσυµφορήσεως του Συµβουλίου της Επικρατείας από τον όγκο των αναιρετικών δικών που εισάγονταν ενώπιον του και οι οποίες ήταν µικρού χρηµατικού αντικειµένου και τελικώς την επιτάχυνση της απονοµής της διοικητικής δικαιοσύνης. Όπως κρίθηκε από τη νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας, οι διατάξεις, µε τις οποίες επιβάλλεται περιορισµός, συναρτώµενος προς το χρηµατικό αντικείµενο της διαφοράς, στην άσκηση αιτήσεως αναιρέσεως ενώπιον του Συµβουλίου της Επικρατείας, δεν αντίκεινται στη διάταξη του β΄ εδαφίου της παραγράφου 1 του άρθρου 95 του Συντάγµατος, λαµβανοµένης µάλιστα υπόψη της πρόβλεψης άρσης του σχετικού περιορισµού στην περίπτωση που συντρέχουν οι τιθέµενες από το νόµο προϋποθέσεις, καθώς ο κοινός νοµοθέτης δεν κωλύεται εν όψει και των οριζόµενων στην παράγραφο 4 του ιδίου άρθρου να θεσπίζει βάσει αντικειµενικών κριτηρίων δικονοµικές προϋποθέσεις για την
49
άσκηση της αίτησης αναιρέσεως, όπως είναι το ύψος του αµφισβητούµενου ποσού της διαφοράς, εφόσον υφίσταται τελεσίδικη κρίση του δικαστηρίου της ουσίας και διαφυλάσσεται το δικαίωµα της παροχής εννόµου προστασίας σύµφωνα µε το άρθρο 20 παρ. 1 του Συντάγµατος. Η επιφύλαξη, λοιπόν, υπέρ του νόµου, µε την οποία συνοδεύτηκε η κατοχύρωση της αναιρετικής αρµοδιότητας του Συµβουλίου της Επικρατείας από το Σύνταγµα, πραγµατώνεται µε τη θέσπιση προϋπόθεσης του παραδεκτού της αιτήσεως αναίρεσης συναρτώµενης προς τη σπουδαιότητα της εισαγόµενης ενώπιον του υπόθεσης, µε σκοπό την οικονοµία του αναιρετικού ελέγχου. Κρίθηκε, επίσης, από τη νοµολογία ότι οι διατάξεις, µε τις οποίες επιβάλλεται περιορισµός στην άσκηση αίτησης αναιρέσεως δεν παραβιάζουν τη διάταξη του άρθρου 8 του Συντάγµατος, κατά την οποία «κανένας δεν στερείται χωρίς τη θέλησή του το δικαστή που του έχει ορίσει ο νόµος», διότι ο περιορισµός αυτός δεν συνιστά αφαίρεση υποθέσεως από το αρµόδιο δικαστήριο, αλλά επιτρεπτή θέσπιση προϋποθέσεων του παραδεκτού της άσκησης του εν λόγω εξαιρετικού ενδίκου µέσου. Επίσης, κρίθηκε από τη νοµολογία ότι οι διατάξεις, µε τις οποίες επιβάλλεται περιορισµός στην άσκηση αναίρεσης στο Συµβούλιο της Επικρατείας συναρτώµενος προς το χρηµατικό αντικείµενο της διαφοράς, δεν αντίκειται ούτε στην παράγραφο 1 του άρθρου 6 της Ε.Σ.∆.Α. ή του άρθρου 1 του Πρώτου Πρόσθετου στη σύµβαση αυτή Πρωτοκόλλου, που έχουν κυρωθεί µε το ν.δ.53/1974 και οι οποίες εγγυώνται το δικαίωµα σε µια δίκαιη δίκη και το δικαίωµα για σεβασµό της περιουσίας αντιστοίχως. Ωστόσο, σε όλες τις σχετικές αποφάσεις του Συµβουλίου της Επικρατείας επισηµάνθηκε ότι η κρίση περί συνταγµατικότητας του περιορισµού της άσκησης αίτησης αναιρέσεως στηρίζεται και στο γεγονός ότι ο περιορισµός αυτός αίρεται όταν η επίλυση της διαφοράς έχει ευρύτερες οικονοµικές επιπτώσεις για τον αναιρεσείοντα.
50
Επειδή, λοιπόν, η θέσπιση του προαναφερθέντος περιορισµού ως προϋπόθεση του παραδεκτού της ασκήσεως της αίτησης αναιρέσεως θεωρήθηκε, παρά την αναγκαιότητά και τη συνταγµατικότητά της, ενέχουσα κινδύνους αναφορικά µε το βαθµό παροχής δικαστικής προστασίας, ο νοµοθέτης εισήγαγε µια εξαίρεση. Προβλέπεται, λοιπόν, υπό το ισχύον δίκαιο ότι η αίτηση αναιρέσεως ασκείται κατ’εξαίρεση παραδεκτώς, µολονότι το ποσό της διαφοράς είναι κατώτερο από το προαναφερόµενο ποσό των 40.000 ευρώ, όταν µε το εισαγωγικό δικόγραφο προβάλλεται από το διάδικο ο ισχυρισµός ότι η επίλυση της διαφοράς έχει γι’αυτόν ευρύτερες οικονοµικές ή δηµοσιονοµικές επιπτώσεις που δικαιολογούν την άσκηση της αίτησης. Σύµφωνα µε τη νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας ευρύτερες οικονοµικές επιπτώσεις, µολονότι το αντικείµενο της διαφοράς είναι κατώτερο του νοµίµως προβλεπόµενου ορίου, µπορούν να προκύψουν και από την ύπαρξη δεδικασµένου που προκύπτει από τελεσίδικη απόφαση κατά πράξης επιβολής προστίµου και το οποίο δεσµεύει το δικαστήριο που κρίνει την υπόθεση της φορολογίας εισοδήµατος για την ίδια διαχειριστική περίοδο, καθώς η κρίση περί της ύπαρξης ή της ανυπαρξίας των παραβάσεων, που γίνονται τελεσιδίκως δεκτές, έχει άµεση επιρροή στο κύρος των βιβλίων της επιχείρησης και περαιτέρω στην προσφυγή στον εξωλογιστικό προσδιορισµό των αποτελεσµάτων της για την επίδικη διαχειριστική περίοδο. Ειδικότερα αν το δικαστήριο που έχει δικάσει την υπόθεση του προστίµου έχει δεχθεί τελεσιδίκως την ύπαρξη παράβασης του Κ.Β.Σ., το δικαστήριο που δικάζει την υπόθεση φορολογίας εισοδήµατος δεσµεύεται ως προς την ύπαρξη της παράβασης και οφείλει να κρίνει µόνο για την επίδραση της παράβασης στο κύρος των βιβλίων της επιχείρησης και για την προσφυγή στον εξωλογιστικό προσδιορισµό των ακαθάριστων εσόδων και των καθαρών κερδών της. Αν, αντιθέτως, το πρώτο από τα προαναφερθέντα δικαστήρια έχει κρίνει τελεσιδίκως ότι δεν έχει τελεστεί
51
παράβαση του Κ.Β.Σ., στην περίπτωση αυτή δεν µπορεί να τεθεί θέµα προσφυγής στον εξωλογιστικό προσδιορισµό εξαιτίας της παράβασης αυτής. Κατά συνέπεια η δίκη επί του προστίµου είναι καθοριστική για τον καθορισµό των εισοδηµάτων της επιχείρησης. Παρόµοια, ευρύτερες συνέπειες ενδέχεται να προκύψουν στην περίπτωση που η επίλυση της επίδικης διαφοράς επηρεάζει και άλλες παρόµοιες διαφορές µε τη φορολογική αρχή. Ενδέχεται, λοιπόν, να υπάρχουν ευρύτερες συνέπειες, εάν υπάρχουν και άλλες εκκρεµείς υποθέσεις και ο συνολικός αριθµός τους, καθώς και τα ποσά τα οποία αντιστοιχούσαν στις υποθέσεις αυτές, είναι ιδιαιτέρως µεγάλο. Επίσης, κρίθηκε ότι η επίλυση της διαφοράς είχε ευρύτερες οικονοµικές συνέπειες για το διάδικο, καθώς, µολονότι το ποσό της διαφοράς ήταν κατώτερο από το προβλεπόµενο όριο, ωστόσο αυτός, όπως προέκυπτε από την υπηρεσιακή και µισθολογική του κατάσταση, ήταν χαµηλόµισθος. Βεβαίως µόνη η επίκληση της επαγγελµατικής ιδιότητας του αναιρεσείουσας και των κατά νόµο χαµηλών αποδοχών του δεν αρκεί για να τεκµηριώσει τις σηµαντικές επιπτώσεις που επικαλείται ότι θα έχει στην οικονοµική του κατάσταση, αλλά αυτό πρέπει να αποδεικνύεται και από διάφορα άλλα αξιόπιστα στοιχεία, όπως είναι οι προσφάτως υποβληθείσες φορολογικές δηλώσεις και τα οικεία εκκαθαριστικά σηµειώµατα, από τα οποία να προκύπτει το σύνολο των εισοδηµάτων του. Πάντως κατά την έννοια της διάταξης αυτής, οι ισχυρισµοί του αναιρεσείοντος ότι η επίλυση της διαφοράς έχει ευρύτερες γι’αυτόν οικονοµικές ή δηµοσιονοµικές επιπτώσεις πρέπει να είναι ειδικοί και συγκεκριµένοι και να τεκµηριώνουν κατά τρόπο πλήρη τις επιπτώσεις αυτές, προκειµένου το δικαστήριο να µπορεί να εκτιµήσει τις προβαλλόµενες από τον διάδικο οικονοµικές ή δηµοσιονοµικές επιπτώσεις. Από τα προαναφερθέντα προκύπτει ότι, µολονότι καταρχήν η θέσπιση περιορισµού στην άσκηση αιτήσεως αναιρέσεως ενώπιον του Συµβουλίου της Επικρατείας που αφορά στο χρηµατικό
52
αντικείµενο της διαφοράς µε σκοπό την οικονοµία του αναιρετικού ελέγχου και την ανάγκη αποσυµφορήσεως του Συµβουλίου της Επικρατείας από τον όγκο των αναιρετικών δικών, δεν αντίκειται καταρχήν στο Σύνταγµα, ωστόσο περιορίζει δραστικά την παροχή εννόµου προστασίας στην περίπτωση που η ύπαρξη διαφοράς µικρού ποσού δεν συνεπάγεται και τη µη σπουδαιότητα της εισαγόµενης ενώπιον του υπόθεσης. Κατά τη γνώµη µου απαιτείται η διατήρηση της εξαίρεσης της παραδεκτής αίτησης αναιρέσεως ακόµη και όταν το ποσό της διαφοράς είναι µικρό, σε περίπτωση που υπάρχουν άλλοι λόγοι που να καθιστούν επιβεβληµένο τον αναιρετικό έλεγχο, όπως η πρόκληση ευρύτερων οικονοµικών συνεπειών, προβλέπεται από το ισχύον σύστηµα, προκειµένου να διασφαλίζεται το δικαίωµα της παροχής εννόµου προστασίας. Σε περίπτωση, λοιπόν, υιοθέτησης της προτεινόµενης προς διαβούλευση πρότασης, είναι πιθανόν υποθέσεις µικρού αντικειµένου να µην τύχουν ποτέ ουσιαστικής δικαστικής κρίσης στην περίπτωση που για παράδειγµα τα δικαστήρια της ουσίας την απορρίψουν λόγω τυπικών δικονοµικών ελλείψεων, ενώ το αναιρετικό δικαστήριο δεν θα µπορεί να προβεί στον έλεγχο της νοµιµότητας της απόρριψης αυτής λόγω απαραδέκτου που δηµιουργείται λόγω του γεγονότος ότι το αντικείµενο της διαφοράς δεν ξεπερνά το νοµίµως τιθέµενο. Υπέρ της άποψης αυτής φαίνεται να συνηγορεί και το γεγονός ότι ως ποσό του αντικειµένου της διαφοράς που άγεται ενώπιον του Συµβουλίου της Επικρατείας, από το ύψος του οποίου εξαρτάται το παραδεκτό της αίτησης αναίρεσης, λαµβάνεται σύµφωνα µε τη νοµολογία το χρηµατικό ποσό που αντιστοιχεί σε κάθε πράξη ξεχωριστά, δεδοµένου ότι η προσβολή µε κοινή προσφυγή περισσοτέρων πράξεων, όπως και η έκδοση κοινής απόφασης από τα διοικητικά δικαστήρια, αποτελούν τυχαία γεγονότα, τα οποία δεν πρέπει να λαµβάνονται υπόψη προκειµένου να κριθεί το παραδεκτό ή µη της αιτήσεως αναιρέσεως από την άποψη αυτή. Εποµένως, για τον προσδιορισµό του ύψους του χρηµατι53
κού αντικειµένου της διαφοράς λαµβάνονται υπόψη χωριστά τα ποσά του προστίµου και του κύριου φόρου. Επιπλέον, παρά και την αλλαγή που θα επέλθει µε το άρθρο 23 του νοµοσχεδίου για την επιτάχυνση της διοικητικής δίκης αναφορικά µε την ύπαρξη συνάφειας, δηλαδή το γεγονός ότι πλέον θα θεωρούνται συναφείς οι πράξεις της φορολογικής αρχής που αναφέρονται σε απαιτήσεις που αφορούν στον ίδιο φόρο και αναφέρονται σε διαφορετικές διαχειριστικές περιόδους, δεν φαίνεται να επηρεάζει τον τρόπο που υπολογίζεται το ποσό της διαφοράς που άγεται ενώπιον του Συµβουλίου της Επικρατείας ενόψει της πάγιας προαναφερθείσας νοµολογίας επί του θέµατος αυτού. Η κατάργηση της εξαίρεσης στο χρηµατικό όριο των 40.000 ευρώ ως όριο παραδεκτού για την άσκηση της αίτησης αναιρέσεως περιορίζει σηµαντικά την παρεχόµενη δικαστική προστασία. Επιπλέον, το γεγονός ότι η µέχρι σήµερα νοµολογία είχε αποφανθεί περί της συνταγµατικότητας της θέσεως ενός περιορισµού στο παραδεκτό της αίτησης αναίρεσης, λαµβάνοντας υπόψη την άρση του σε ορισµένες περιπτώσεις, όταν δηλαδή κρίνεται η υπόθεση όχι µε βάση ένα χρηµατικό ποσό αλλά τη σπουδαιότητα της υπόθεσης λόγω των επιπτώσεων της, δεν είναι καθόλου σίγουρο ότι θα αποφαίνονταν και πάλι υπέρ της συνταγµατικότητας ενός τέτοιου περιορισµού, ο οποίος δεν θα συνοδεύεται µε παρόµοιες εξαιρέσεις. Θα πρέπει, πάντως, να επισηµάνουµε ότι το άρθρο 2 του νοµοσχεδίου για την επιτάχυνση της διοικητικής δίκης προβλέπει τη δυνατότητα απευθείας αίτησης αναίρεσης κατά αποφάσεως διοικητικού δικαστηρίου και κατά παρέκκλιση κάθε άλλης διάταξης νόµου σε περίπτωση που το εν λόγω πρωτοβάθµιο δικαστήριο κρίνει διάταξη τυπικού νόµου ως αντισυνταγµατική ή αντίθετη σε άλλη υπερνοµοθετική διάταξη. Στην περίπτωση, λοιπόν, αυτή φαίνεται να θεσπίζεται µια περίπτωση που το χρηµατικό όριο των 40.000 ευρώ ως όριο για το παραδεκτό της αίτησης αναίρεσης δεν ισχύει λόγω της σπουδαιότητας της υπόθεσης.
54
Ωστόσο, θα πρέπει η σχετική διάταξη να βελτιωθεί νοµοτεχνικά, προκειµένου να µην δηµιουργηθούν αµφιβολίες ιδίως µε την δυνατότητα άσκησης αναίρεσης για υποθέσεις που το επίδικο αφορά χρηµατικό ποσό κάτω των 40.000 Ευρώ. Επιπλέον, η συγκεκριµένη διάταξη δεν αρκεί για να άρει την ενδεχόµενη αντισυνταγµατικότητα της διάταξης περί ορίου του παραδεκτού της αίτησης αναίρεσης, καθώς η σπουδαιότητα µιας υπόθεσης µπορεί να οφείλεται και σε άλλους λόγους εκτός από την αντισυνταγµατικότητα του τυπικού νόµου που εφαρµόσθηκε στη συγκεκριµένη περίπτωση. Επιπρόσθετα, σύµφωνα µε την προτεινόµενη διάταξη η αίτηση αναιρέσεως επιτρέπεται µόνον όταν προβάλλεται από το διάδικο µε συγκεκριµένους ισχυρισµούς που περιέχονται στο εισαγωγικό δικόγραφο ότι δεν υπάρχει νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας ή ότι υπάρχει αντίθεση της προσβαλλοµένης αποφάσεως προς την νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας ή άλλου ανωτάτου δικαστηρίου είτε προς ανέκκλητη απόφαση διοικητικού δικαστηρίου. ∆εν θα προβώ στην κριτική της προτεινόµενης διάταξης, την οποία θα σας αναλύσει στη συνέχεια ο επόµενος οµιλητής. Ωστόσο, γίνεται αντιληπτό ότι η θέσπιση της προαναφερόµενης προϋπόθεσης του παραδεκτού σε συνδυασµό µε το χρηµατικό όριο του παραδεκτού περιορίζουν σε µεγάλο βαθµό την πρόσβαση στο αναιρετικό δικαστήριο. Όπως επισηµαίνεται και από το Ν.Σ.Κ. η κατάργηση της εξαίρεσης άσκησης αναίρεσης σε περίπτωση επίκλησης ευρύτερων οικονοµικών επιπτώσεων όταν το ποσό της διαφοράς είναι µικρότερο από 40.000 ευρώ σε συνδυασµό µε την ταυτόχρονη πρόβλεψη για το επιτρεπτό άσκησης της αποκλειστικά και µόνο µε την ύπαρξη νοµολογίας του ΣτΕ ….., καθώς και µε την κατάργηση της «πληµµελούς εφαρµογής του νόµου» ως λόγου αναίρεσης, «ισοδυναµεί ουσιαστικά µε την κατάργηση του ένδικου µέσου της αναίρεσης, αφού στερεί από τους διαδίκους και το θεµελιώδες δικαίωµα να επιδιώξουν την µεταβολή της νοµολογίας του ανώτα55
του διοικητικού δικαστηρίου», «η οποία µπορεί να απηχεί παρωχηµένες συνθήκες και αντιλήψεις». Στην αιτιολογική έκθεση του νοµοσχεδίου επισηµαίνεται ότι η νέα κατανοµή της αρµοδιότητας των υποθέσεων γίνεται προκειµένου να «ενισχυθεί η έγκαιρη και αποτελεσµατική δικαστική προστασία». Η επιτάχυνση της διοικητικής (φορολογικής) δίκης συνιστά ζητούµενο σε µία εποχή που η υπερβολική καθυστέρηση στην απονοµής της δικαιοσύνης µπορεί να θεωρηθεί ότι οδηγεί τελικά στην µη αποτελεσµατική δικαστική προστασία. Ωστόσο, θα πρέπει να γίνει αντιληπτό ότι η ταχεία παροχή δικαστικής προστασίας δεν συνεπάγεται απαραίτητα και αποτελεσµατική δικαστική προστασία στο φορολογούµενο που προσφεύγει στη δικαιοσύνη. Οι διατάξεις που αναλύσαµε περιορίζουν σηµαντικά την παρεχόµενη δικαστική προστασία. Κυρίως, όµως, είναι ο συνδυασµός των διατάξεων αυτών (µία δίκη σε ένα βαθµό, µη ακύρωση τυπικών πληµµελειών από το δικαστήριο της ουσίας, κατάργηση της δυνατότητας άσκησης αίτησης αναίρεσης στις περιπτώσεις που υπάρχουν για τον διάδικο ευρύτερες συνέπειες, καθώς και αλλαγές στην προσωρινή δικαστική προστασία) που περιορίζει υπέρµετρα την παροχή αποτελεσµατικής δικαστικής προστασίας. Καταληκτικά θα έλεγα ότι στο δίληµµα που τέθηκε στη σηµερινή ηµερίδα µεταξύ επιτάχυνσης της διοικητικής (φορολογικής) δίκης ή αποτελεσµατική προστασία η απάντηση µπορεί να είναι µόνο µία: επιτάχυνση αρκεί να µην γίνονται εκπτώσεις στο δικαίωµα της δικαστικής προστασίας. Θα πρέπει η επιτάχυνση της φορολογικής δίκης να µη γίνει σε βάρος της αποτελεσµατικότητας της παρεχόµενης στους φορολογούµενους δικαστικής προστασίας. Στη δύσκολη συγκυρία που ζούµε που οι πολίτες αµφισβη56
Προτάσεις – Συµπεράσµατα
τούν σχεδόν κάθε µορφή εξουσίας, συµπεριλαµβανοµένης και της δικαστικής, η επιτάχυνση της δίκης µέσω κυρίως του περιορισµού του ενός βαθµού δικαιοδοσίας, του περιορισµού των λόγων ακύρωσης των πράξεων των φορολογικών οργάνων, του περιορισµού της άσκησης αίτησης αναίρεσης, µπορεί να οδηγήσει σε συντόµευση του χρόνου διεξαγωγής των φορολογικών δικών, η ορθότητα του αποτελέσµατος, των οποίων όµως θα αποτελεί σηµείο αµφισβήτησης στη συνείδηση των φορολογούµενων. Σας ευχαριστώ. ΠΕΤΡΟΣ ΧΡΙΣΤΟΦΟΡΟΣ (Σύµβουλος Επικρατείας ε.τ., Πρόεδρος της Ε.Ε.Φ.∆.∆.Μ.): Ευχαριστούµε την κ. Σαββαΐδου. Παρακαλείται να πάρει το λόγο η κ. Μάλλιου. ΑΣΠΑΣΙΑ ΜΑΛΛΙΟΥ (∆ικηγόρος): Καλησπέρα και από εµένα. Να ευχαριστήσουµε τον Πρόεδρο κ. Παξινό για την ταχύτητα και τα αντανακλαστικά που επέδειξε και τον κ. Φορτσάκη που είχε την ευθύνη όλου του συντονισµού. Όποιος από εµάς µπαινοβγαίνει στα νεόκτιστα κτίρια της οδού Λουίζης Ριανκούρ γνωρίζει αρκετά καλά ότι η διοικητική δικαιοσύνη νοσεί. Ότι ο ρυθµός απονοµής της είναι τέτοιος (5 περίπου χρόνια για τον προσδιορισµό στο ∆ιοικητικό Πρωτοδικείο της Αθήνας και 6 περίπου χρόνια στον Πειραιά) που αν δεν οδηγεί σε αρνησιδικία, πάντως βρίσκεται σε δυσαναλογία µε το δικαίωµα για παροχή αποτελεσµατικής (ταχείας, έγκαιρης, έγκυρης) δικαστικής προστασίας, όπως νοµολογιακά το περιεχόµενο του δικαιώµατος έχει διαπλασθεί µε βάση τα οριζόµενα από το Σύνταγµα και την ΕΣ∆Α. Η καθυστέρηση αποτελεί λοιπόν την χαίουσα πληγή του ελληνικού δικαστικού συστήµατος. Αυτή η καθυστέρηση ευθύνεται ουσιωδώς και για τον µειωµένο βαθµό φορολογικής συνείδησης.
57
Ο µη συνεπής φορολογούµενος εξασφαλίζει µε διάφορους δικονοµικούς τρόπους και τερτίπια, χρόνια ασυλία, τουλάχιστον έως την τελεσιδικία. Παράλληλα, µε µπαµπούλα την καθυστέρηση αυτή, τα επίορκα µέλη του ελεγκτικού µηχανισµού εκβιάζουν τον φορολογούµενο. Αυτός, µοιράζει φακελάκια, προκειµένου να κλείνει διοικητικά τις υποθέσεις του. Προσπαθεί έτσι να µειώσει το τελικό του κόστος, µε τον περιορισµό των πρόσθετων φόρων και προσαυξήσεων, οι οποίοι επιβαρύνουν τη φορολογική του υποχρέωση ανά µήνα έως την οριστικοποίηση της. Κοινή διαπίστωση πολιτικών, δικαστικών, δικηγόρων αλλά και των φορολογούµενων είναι ότι η διοικητική και κυρίως η φορολογική δικαιοσύνη έχει παύσει να εξυπηρετεί τον σκοπό της. Έχει δηλαδή παύσει να λειτουργεί τόσο ως εγγυήτρια των δικαιωµάτων του φορολογούµενου πολίτη όσο και ως Αρχή που φροντίζει τη διατήρηση του Κράτους και την είσπραξη δηµοσίων εσόδων. Ας παροµοιάσουµε τη διοικητική δικαιοσύνη µε κάποιο µέρος του σώµατος µας. Αν η διοικητική δικαιοσύνη ήταν το χέρι µας και αυτό είχε µία πληγή η οποία κακοφόρµιζε, ξεχείλιζε δηλαδή πύον, τι θα κάναµε; Προφανώς έντροµοι θα επισκεπτόµασταν τον γιατρό. Θα ζητούσαµε από τον ειδικό πρώτα να διαγνώσει την αιτία που το πύον ρέει άφθονο και µολύνει το υπόλοιπο σώµα και στη συνέχεια να εφαρµόσει την κατάλληλη θεραπεία για να καταπολεµήσει την αιτία και να γιάνει την πληγή. Σήµερα, αναρωτιέµαι αν η εκτελεστική εξουσία που εισηγείται αλλαγές στη διοικητική δικαιοσύνη έπραξε ανάλογα. ∆ηλαδή, αν εντόπισε τις αιτίες της καθυστέρησης, τις αποµόνωσε, βρήκε την κατάλληλη γι’ αυτές θεραπεία. Ή, αντίθετα εισηγείται να βοµβαρδισθεί ολόκληρο το σώµα της διοικητικής δικαιοσύνης, µε µέτρα που πλήττουν τελικά τη δηµοκρατική αρχή του κράτους δικαίου και την αρχή της διάκρισης των εξουσιών, ενισχύοντας την εκτελεστική εξουσία και αποδυναµώνοντας τη δικαστική. Μήπως, τελικά, τα προτεινόµενα µέτρα προσπαθούν να θεραπεύσουν το
58
πάσχον σώµα βοµβαρδίζοντας και τελικά ακρωτηριάζοντάς το, χωρίς πάντως να εντοπισθούν και να αποµονωθούν οι αιτίες που κακοφορµίζουν την πληγή; Για να δούµε, όµως αν αυτό κάνουµε και µε τις πληγές της φορολογικής δικαιοσύνης. Οι διατάξεις για την οργάνωση και λειτουργία της φορολογικής δικαιοσύνης εντάσσονται στην συνταγµατική τάξη, η οποία ανάγει σε θεµελιώδη αρχή του φορολογικού δικαίου τον κανόνα της νοµιµότητας και βεβαιότητας του φόρου καθώς και τον κανόνα της φοροδοτικής ικανότητας. Συνεπώς, οι ρυθµίσεις της φορολογικής δικονοµίας εντάσσονται σε αυτό το συστηµατικό πλαίσιο και συναρµονίζονται µε τις λοιπές ρυθµίσεις που διέπουν τη φορολογία τόσο σε επίπεδο νοµοθετικής όσο και σε επίπεδο εκτελεστικής εξουσίας. Στα συστηµικά αυτά πλαίσια εντάσσονται και οι διατάξεις για την παροχή προσωρινής δικαστικής προστασίας στις φορολογικές δίκες. Γιατί η προσωρινή δικαστική προστασία έχει τόσο ουσιώδη σηµασία στη φορολογική δίκη; Μα ακριβώς διότι σε εφαρµογή του κανόνα της νοµιµότητας του φόρου, στην φορολογική δίκη φέρεται προς διάγνωση στο δικαστήριο κατά κανόνα το σύνολο της υπόθεσης, αφού οι φορολογικές διαφορές είναι διαφορές πλήρους δικαιοδοσίας (έλεγχος νόµω και ουσία βάσιµου προσβαλλόµενης πράξης). Ταυτόχρονα, ζητούµενη δεν είναι η προσδιοριζόµενη από τα συµφέροντα των διαδίκων αλήθεια, αλλά αντίθετα η αντικειµενική αλήθεια, όπως αυτή οριοθετείται από το φορολογικό περιστατικό που ορίζεται στον Νόµο. Κατά συνέπεια, οι φορολογικές διαφορές εκτός από διαφορές πλήρους δικαιοδοσίας είναι και διαφορές αντικειµενικής νοµιµότητας. Παράλληλα, οι κάθε φορά υφιστάµενοι οριστικοί τίτλοι –είτε ατοµικές διοικητικές πράξεις (καταλογιστικές φόρων και προστίµων), είτε οι δικαστικές αποφάσεις– δεν έχουν ανασταλτικό αποτέλεσµα. Και όχι απλώς δεν έχουν ανασταλτικό αποτέλεσµα, αλλά η έκδοσή τους συνεπάγεται λήψη αναγκαστικών µέτρων για την
59
εκτέλεσή τους. Συνεπάγεται επίσης και επιβολή δυσβάσταχτων πρόσθετων φόρων και παράπλευρων κυρώσεων και µέτρων, µε καταναγκαστικό ή διασφαλιστικό για το δηµόσιο συµφέρον αποτέλεσµα. Ιδίως, παύση λειτουργίας καταστήµατος, δέσµευση περιουσιακών στοιχείων, µη έκδοση αποδεικτικού φορολογικής ενηµερότητας, µη συµµετοχή σε διαγωνισµούς, µη σφράγιση βιβλίων και στοιχείων, µη δυνατότητα µεταβίβασης περιουσιακών στοιχείων κ.ά. Συνεπώς, η δυνατότητα του φορολογούµενου να αιτηθεί προσωρινής δικαστικής προστασίας έως την οριστικοποίηση του σε βάρος του καταλογισµού είναι ουσιώδης. Συχνά, αποδεικνύεται καθοριστικότερη και από την καθεαυτή διάγνωση της διαφοράς. Προεχόντως, αν λάβουµε υπόψη ότι δεν πρόκειται για διάγνωση ιδιωτικής διαφοράς απαλλοτριωτέων δικαιωµάτων, ούτε για διάγνωση πράξης της ∆ιοίκησης που έχει εκδοθεί κατά τη διακριτική της ευχέρεια. Η φορολογική αρχή εξειδικεύει το φορολογικό περιστατικό, όπως αυτό ορίζεται ρητά στο Νόµο. Συνεπώς, τυχόν ακύρωση φορολογικής πράξης απλά σηµαίνει ότι η εκτελεστική εξουσία έσφαλε. Ότι αυτή εξειδίκευσε λάθος το οριζόµενο στο νόµο φορολογικό περιστατικό. Ότι αυτή εκδόθηκε παράνοµα. Έτσι, η δυνατότητα παροχής προσωρινής δικαστικής προστασίας στην ουσία αποτυπώνει το δικαίωµα του φορολογούµενου να αιτηθεί προστασίας ώσπου να διαγνωσθεί µε δικαστικές εγγυήσεις, το τυχόν σφάλµα της ∆ιοίκησης. Και ενώ το Σχέδιο Νόµου για τη βελτίωση της διοικητικής δικαιοσύνης που δόθηκε προς διαβούλευση δεν περιείχε ανατρεπτικές τροποποιήσεις στο καθεστώς της προσωρινής δικαστικής προστασίας, άρχισαν διαρροές από το υπουργείο Οικονοµικών οι οποίες καταδεικνύουν την πρόθεση της πολιτικής του ηγεσίας να περιορίσει ουσιωδώς αυτό το καθεστώς. Ιδίως: α) Καταρχήν, φαίνεται να προτείνεται η αντικατάσταση της
60
αντικειµενικής από το δικαστήριο διάγνωσης της βλάβης του αιτούντος, η οποία (αντικειµενική διάγνωση) συνάδει µε το ανακριτικό σύστηµα που εφαρµόζεται στη φορολογική δικονοµία των διαφορών ουσίας. Με τι προτείνεται η αντικατάσταση; Με την υποχρέωση του αιτούντος να αποδείξει βλάβη. Και ποιος θα είναι ο βαθµός βλάβης, την κατάφαση του οποίου τελικώς θα υποχρεούται να επικαλεστεί και αποδείξει ο αιτών; Η τυχόν µετατροπή της προϋπόθεσης χορήγησης αναστολής από την καταφατική δικανική κρίση για δυσχερώς επανορθώσιµη βλάβη σε υποχρέωση απόδειξης από τον αιτούντα µη επανορθώσιµης βλάβης δεν συνάδει µε ένα κράτος δικαίου του οποίου τα δικαστήρια ουσίας καλούνται να διαγνώσουν τον τυχόν παράνοµο χαρακτήρα διοικητικής πράξης. β) Και τι ακριβώς σηµαίνει σε ένα κράτος δικαίου ότι παύει η γενική αναστολή και θα πρέπει ο αιτών να αιτείται την αναστολή συγκεκριµένου µέτρου ή για συγκεκριµένο περιουσιακό στοιχείο; Κατά τον κανόνα νοµιµότητας του φόρου, στη δράση της εκτελεστικής εξουσίας προβλέπεται η ευρεία βεβαίωση (νόµιµος τίτλος), η ενδιάµεση βεβαίωση (σύνταξη χρηµατικού καταλόγου) και τέλος η στενή βεβαίωση (ταµειακή εγγραφή προς είσπραξη, η οποία αποτελεί την εναρκτήρια πράξη της εκτέλεσης). Συνεπώς, όταν πρόκειται για αίτηση αναστολής της ευρείας βεβαίωσης που καταλαµβάνει το σύνολο του νοµίµου τίτλου, δηλαδή την καταλογιστική πράξη στο σύνολο της, πώς θα ήταν δικανικά αλλά και δικαιϊκά αποδεκτή η απεµπόληση του δικαιώµατος να αιτηθεί ο φορολογούµενος προσωρινής δικαστικής προστασίας για το σύνολο της τυχόν παράνοµης διοικητικής πράξης και των συνεπειών αυτής; ∆εν πρέπει να ξεχνούµε ότι η αναστολή που αφορά στο νόµιµο τίτλο, δηλαδή στην ευρεία βεβαίωση καταλογιστικής πράξης προηγείται χρονικά αλλά και λογικά της διαδικασίας αναγκαστικής εκτέλεσης επιµέρους περιουσιακών στοιχείων, µε βάση πράξη ταµειακής βεβαίωσης. γ) Πώς είναι δυνατόν να θεωρηθεί αποτελεσµατική, η προ61
σωρινή δικαστική προστασία που θα έχει από τον νόµο περιορισµένη χρονική διάρκεια, όπως φαίνεται να εισηγείται το υπουργείο Οικονοµικών για την προσωρινή διαταγή (30 ηµέρες). Ιδίως, όταν η διάρκεια της παρεχόµενης προσωρινής προστασίας δεν θα παρακολουθεί τον χρόνο κατά τον οποίο θα υφίσταται η ανάγκη προστασίας. Και όταν µάλιστα δεν περιλαµβάνεται στις εξαγγελίες του υπουργείου τυχόν δυνατότητα αντικατάστασης, ή ανανέωσης της προσωρινής διαταγής για αναστολή εκτέλεσης µέχρι την έκδοση απόφασης επί της αναστολής. δ) Τυχόν θέσπιση υποχρέωσης του δικαστηρίου να συνοδεύει την απόφασή του για αναστολή, µε µέτρο εξασφαλιστικό της απαίτησης του ∆ηµοσίου, θα πρέπει να εξετασθεί µε περίσκεψη. Καταρχήν, θα δηµιουργούσε ζητήµατα βασιµότητας, ιδίως στις περιπτώσεις άσκησης προδήλως βάσιµου ένδικου µέσου, όπου κατ’ ουσία θα διασφαλιζόταν ο αιτών µε αναστολή για µη εκτέλεση σε βάρος του παράνοµης διοικητικής πράξης. Πάντως, η λήψη του µέτρου αυτού θα διασφαλίζει την ισότητα των διαδίκων, όπως σήµερα αυτή ισορροπεί στο σύνολο των διατάξεων της διοικητικής δικονοµίας, αν τον οικείο φάκελο και την εξειδικευµένη πρόταση για τα υπό κρίση µέτρα έφερε το βάρος να επικαλεστεί και αποδείξει το ∆ηµόσιο. Επίσης, αν το δικαστήριο στα πλαίσια της συνταγµατικής του αποστολής είχε την εξουσία της στάθµισης της αναγκαιότητας για τη λήψη του µέτρου και της επιµέτρησης – επιλογής του κατάλληλου µέτρου. Άλλως, τελικά η ρύθµιση αυτή θα κατέληγε σε περαιτέρω στραγγαλισµό του πεδίου παροχής προσωρινής δικαστικής προστασίας. Προεχόντως διότι για να αιτηθεί ο φορολογούµενος νόµω και ουσία βάσιµα και αιτιολογηµένα δικαστική προστασία, αυτός θα έπρεπε τελικώς να προσκοµίζει και στοιχεία για την περαιτέρω δέσµευση της περιουσίας του. Παράλληλα, ο ρόλος του δικαστηρίου θα υποβαθµιζόταν. ε) Τέλος, είναι προφανές ότι οι λόγοι χορήγησης της αναστολής δεν είναι δυνατόν να περιοριστούν µόνο στην προεκτίµηση της βασιµότητας του ασκηθέντος ένδικου µέσου. Ιδίως διότι, η
62
προστασία της περιουσίας καθώς και της οικονοµικής ελευθερίας συνιστούν συνταγµατικά προστατευµένα ατοµικά δικαιώµατα, ο πυρήνας των οποίων δεν είναι δυνατόν να αναιρείται ούτε µε την επίκληση λόγων γενικού δηµοσίου συµφέροντος. Από την περιληπτική παράθεση των ανωτέρω παρατηρήσεων, φαίνεται ότι πρόθεση του υπουργείου Οικονοµικών είναι να περιορίσει την παρεχόµενη από τα δικαστήρια προσωρινή δικαστική προστασία προς τον σκοπό της ενίσχυσης των δηµόσιων εσόδων. Όµως, κύριος υπαίτιος για την υστέρηση των δηµοσίων εσόδων είναι πράγµατι το υφιστάµενο εύρος της προσωρινής δικαστικής προστασίας; Όσοι ασχολούνται µε φορολογικές δικογραφίες γνωρίζουν εµπειρικά ότι η πλειονότητα των καταλογιστικών πράξεων πράξεις της φορολογικής Αρχής πάσχει από νοµικές πληµµέλειες. Αν αυτές είχαν εκδοθεί νόµιµα, η καθυστέρηση στην απονοµή της ∆ικαιοσύνης θα ήταν τόσο οξεία; Αν η πλειονότητα των διοικητικών πράξεων δεν είχαν εκδοθεί πληµµελώς ως προς τη νοµική τους βάση, µήπως δεν θα ήταν ευχερής η από τους φορολογούµενους προσφυγή στα διοικητικά δικαστήρια µε την ταυτόχρονη αίτηση για παροχή προσωρινής δικαστικής προστασίας; Όσοι ασχολούνται µε φορολογικές δικογραφίες γνωρίζουν ότι σπάνια το Ελληνικό ∆ηµόσιο προσκοµίζει ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων που δικάζουν αιτήσεις προσωρινής δικαστικής προστασίας φάκελο µε εξειδικευµένα στοιχεία και έγγραφα για να αντικρούσει το οικείο αίτηµα και να προασπίσει τα συµφέροντα του. Επίσης, γνωρίζουν ότι σχεδόν ποτέ τα ∆ηµόσια Ταµεία των ∆.Ο.Υ. δεν συγκεντρώνουν ή διασταυρώνουν πληροφορίες για τη διασφάλιση των συµφερόντων του ∆ηµοσίου στις δίκες εκτέλεσης. Μήπως, λοιπόν, η πυορροούσα πληγή οφείλεται στην έλλειψη οργάνωσης της εκτελεστικής εξουσίας και ενδεικνυόµενη θεραπεία για τον περιορισµό της φοροδιαφυγής δεν είναι ο δρα63
στικός περιορισµός της προσωρινής, αλλά η αναδιοργάνωση της φορολογικής διοίκησης; Τέλος, µήπως το σύγχρονο κράτος δικαίου θα πρέπει να εξασφαλίζει τη διεύρυνση και όχι τον περιορισµό της δικαστικής εξουσίας; Σήµερα, η χώρα βρίσκεται σε δυσχερή οικονοµική θέση. Σε αυτή την κατάσταση κρίσης, µοιάζει περισσότερο από ποτέ αναγκαία η προάσπιση του συνταγµατικού κράτους δικαίου και ιδίως η προάσπιση και ενδυνάµωση των εγγυήσεων για τον έλεγχο της δράσης της εκτελεστικής εξουσίας και όχι η αποδυνάµωση των εγγυήσεων της δικαστικής εξουσίας. Μόνον µε τον τρόπο αυτόν δεν θα µετατραπεί η οικονοµική κρίση σε θεσµική κρίση, σε κρίση δηλαδή της ουσίας της δηµοκρατίας. Με άλλα λόγια, όταν πονά το χέρι µας έχουµε την προσδοκία ότι ο γιατρός θα εντοπίσει την αιτία, ώστε να το θεραπεύσει και όχι ότι θα προτείνει τον ακρωτηριασµό του, ώστε να µην νιώθουµε πια τον πόνο. Ευχαριστώ πολύ. ΠΕΤΡΟΣ ΧΡΙΣΤΟΦΟΡΟΣ (Σύµβουλος Επικρατείας ε.τ., Πρόεδρος της Ε.Ε.Φ.∆.∆.Μ.): Ευχαριστούµε την κ. Μάλλιου. Παρακαλείται ο Σύµβουλος του Νοµικού Συµβουλίου του Κράτους κ. Θεόδωρος Ψυχογιός να µας πει την εισήγησή του και για να ακουστεί και η άλλη πλευρά κατά κάποιο τρόπο. ΘΕΟ∆ΩΡΟΣ ΨΥΧΟΓΙΟΣ (Σύµβουλος του Νοµικού Συµβουλίου του Κράτους): Ευχαριστώ πολύ, κύριε Πρόεδρε. Εγώ πιστεύω ότι προσφυγές θα γίνονται πάντα γιατί όλοι προσδοκούν στην περαίωση! Θα µου επιτρέψετε να αναφερθώ σύντοµα –γιατί έχουµε κουραστεί λιγάκι– σε οκτώ σηµεία που αφορούν κυρίως το ∆ηµόσιο,
64
σε σχέση µε τις προτεινόµενες ρυθµίσεις. Το πρώτο ζήτηµα αναφέρεται στο άρθρο 3, το οποίο επανεισάγει, επαναφέρει τον έλεγχο του παραδεκτού και του βασίµου των ασκούµενων αναιρέσεων εκ µέρους του Νοµικού Συµβουλίου του Κράτους. Είναι ένας θεσµός, ο οποίος εισήχθη το 1995, µε το ν. 2298. Το Νοµικό Συµβούλιο του Κράτους έγινε κριτής –το λέω µε την κυριολεκτική έννοια του όρου– των ιδίων αναιρέσεων! Αν δηλαδή το Νοµικό Συµβούλιο του Κράτους έκρινε ότι οι αναιρέσεις του είναι µη παραδεκτές, ή µη βάσιµες, η δίκη καταργείτο. Φαίνεται κάπως ελκυστικό. Στην πράξη όµως ήταν εξαιρετικά γραφειοκρατικό και χρονοβόρο, αποσπούσε πάρα πολύ χρόνο από το κύριο έργο των τµηµάτων, που είναι το γνωµοδοτικό έργο. Θυµάµαι ότι φθάναµε πολλές φορές στο µεσηµέρι συζητώντας αναιρέσεις και µετά δεν είχαµε κουράγιο να συνεχίσουµε το γνωµοδοτικό έργο. Αυτός ο θεσµός καλώς καταργήθηκε το 2009 µε νοµοθετική ρύθµιση, όµως τώρα επιχειρείται η επαναφορά αυτού του θεσµού. Νοµίζω ότι δεν θα συµβάλλει –και αυτό είναι και πεποίθηση και του Προέδρου µας και ίσως πολλών συναδέλφων, δεν εκφράζω εδώ το σύνολο των συναδέλφων– στο ζητούµενο, δηλαδή στην περιστολή του αριθµού των αναιρέσεων που άγονται εκ µέρους του ∆ηµοσίου στο Συµβούλιο της Επικρατείας. Άλλωστε, έχουµε και το νέο φίλτρο, την τριµελή επιτροπή του Συµβουλίου της Επικρατείας που φιλτράρει τις αναιρέσεις. Θα σας πω και το άλλο. Πριν ασκηθεί µία αναίρεση από το Ελληνικό ∆ηµόσιο, γίνεται πάλι διάσκεψη σε τριµελή Επιτροπή, σε επίπεδο Γραφείου, όπου πάλι βασανίζεται η υπόθεση πριν ασκηθεί η αναίρεση. ∆εν µπορούµε λοιπόν να βάλουµε τόσα στάδια ελέγχου και περίπου είκοσι στελέχη καλοπληρωµένα να ασχολούνται µε το αν µία αναίρεση πρέπει να εισαχθεί για εκδίκαση στο Συµβούλιο της Επικρατείας. Καθίσταται και πολυτελής η διαδικασία, εκτός από το άχρηστη. Άλλωστε, από τον Ιούλιο του 2009 το όριο του αναιρετού έχει πλέον φθάσει στις 40.000 ευρώ από 5.800. Αλλά και τα 40.000 ευρώ είναι µαγική εικόνα και αυτό γιατί το ποσό αυτό αναφέρεται
65
µόνο στον κύριο φόρο, που µπορεί, όµως, να φθάσει µέχρι 120.000 ευρώ µε τους πρόσθετους φόρους, που αν αυτό, ενόψει της αυτοτέλειας των χρήσεων, το πολλαπλασιάζετε επί 10, τότε αρκετές φορές, µπορούµε να φθάσουµε στα 1.200.000 ευρώ. Και αυτό το ποσόν δεν φθάνει πλέον στο Συµβούλιο της Επικρατείας! Και τώρα, µε τις προτεινόµενες ρυθµίσεις, δεν υπάρχει περίπτωση να φθάσει σε καµία περίπτωση αφού φράσσονται όλες οι πόρτες που χορηγούσαν οι υπάρχουσες εξαιρέσεις (για υποθέσεις µε µεγάλη οικονοµική ή δηµοσιονοµική σηµασία κλπ.). Επίσης, έχουµε τώρα µε τις εισαγόµενες ρυθµίσεις µία θετική πρόταση, που είναι η αναβάθµιση της υπόθεσης-προτύπου. Μέχρι τώρα, επί δυόµισι χρόνια, δεν λειτούργησε. ∆εν θέλω να εισέλθω στους λόγους που συνέβη αυτό. Με τις προτεινόµενες ρυθµίσεις διευρύνονται, πράγµατι, τα πρόσωπα, τα οποία µπορούν να επισπεύσουν την υπόθεση-πρότυπο και προσδοκάµε όλοι ότι οι µαζικές τουλάχιστον υποθέσεις, οι οποίες απασχολούν το Συµβούλιο της Επικρατείας, θα επιλύονται σύντοµα, οπότε και το Νοµικό Συµβούλιο του Κράτους, ή ακόµα και οι ιδιώτες διάδικοι, δεν θα ασκούν αναιρέσεις, αν το θέµα έχει επιλυθεί εγκαίρως. ∆υστυχώς, πολλές µαζικές υποθέσεις άγονται στο Συµβούλιο της Επικρατείας εκ µέρους του ∆ηµοσίου, διότι δεν έχουµε έγκαιρη απόφαση από το πιο πάνω ∆ικαστήριο. Κατά συνέπεια, όταν το εκκρεµές ζήτηµα έχει τεράστια επιβάρυνση επί του προϋπολογισµού, δηλαδή αν έχουµε χιλιάδες υποθέσεις των 500 ευρώ, π.χ. για ένα επίδοµα κάποιων υπαλλήλων και δεν έχει επιλυθεί το ζήτηµα από το Συµβούλιο της Επικρατείας, είναι τροµερό να πούµε ότι το βάζουµε στο αρχείο και δεν πηγαίνουµε την υπόθεση στο Συµβούλιο της Επικρατείας. Αν όµως λειτουργήσει η υπόθεσηπρότυπο και επιλύονται τα ζητήµατα πολύ σύντοµα, τότε το φαινόµενο αυτό των µαζικών αναιρέσεων θα πάψει να υφίσταται. Ένα δεύτερο ζήτηµα, που κατά τη γνώµη µου δηµιουργεί άνιση µεταχείριση µεταξύ του ∆ηµοσίου και των ιδιωτών και παραδόξως εδώ εις βάρος του ∆ηµοσίου και υπέρ των ιδιωτών,
66
είναι η διάταξη του άρθρου 8 που εισάγει ένα άρθρο 34 Β στο π.δ. 18/89, όπου προβλέπεται ότι θα υπάρχει µία επιτροπή στο Συµβούλιο της Επικρατείας, η οποία θα ερευνά το προδήλως βάσιµο του ενδίκου µέσου και στη συνέχεια θα λέει στην αρχή ή στους τυχόν παρεµβάντες ότι αν θέλετε να συζητηθεί, ναι µεν θα εισαχθεί στο δικαστήριο, αλλά αν απορριφθεί αυτό, τότε θα πρέπει να πληρώσετε το 10πλάσιο της δικαστικής δαπάνης. Κατά συνέπεια, θεωρώ ότι εδώ ο ιδιώτης διάδικος βρίσκεται σε πλεονεκτικότερη θέση έναντι του ∆ηµοσίου και θα δηµιουργηθούν ζητήµατα άνισης µεταχείρισης µεταξύ ∆ηµοσίου και ιδιωτών. ΘΕΟ∆ΩΡΟΣ ΦΟΡΤΣΑΚΗΣ (Καθηγητής, Πρόεδρος της Νοµικής Σχολής του Πανεπιστηµίου Αθηνών, Αντιπρόεδρος της Ε.Ε.Φ.∆.∆.Μ): Με συγχωρείτε, γιατί δεν την έχει το ∆ηµόσιο όταν ασκεί ένδικο µέσο το ∆ηµόσιο; ΘΕΟ∆ΩΡΟΣ ΨΥΧΟΓΙΟΣ (Σύµβουλος του Νοµικού Συµβουλίου του Κράτους): Αυτό προκύπτει, κύριε καθηγητά, από την όλη δοµή και αρχιτεκτονική της διάταξης του άρθρου 34Β παρ. 1, που λέει: «…αν κρίνει ότι το ένδικο µέσο ή βοήθηµα, για το οποίο έχει προσκοµιστεί συµβολαιογραφικό πληρεξούσιο προς το ∆ικηγόρο που το υπογράφει, έχει ασκηθεί και κατά τα λοιπά παραδεκτώς και είναι προδήλως βάσιµο, µπορεί να προτείνει στον Πρόεδρο την εισαγωγή του στο δικαστικό σχηµατισµό σε συµβούλιο του προηγούµενου άρθρου». Στην παρ. 2 λέει ότι «Η απόφαση κοινοποιείται στους διαδίκους. Η διάδικος αρχή και οι τυχόν παρεµβάντες µπορούν να ζητήσουν τη συζήτηση της υπόθεσης στο ακροατήριο µέσα στην προθεσµία της παρ. 2 του προηγούµενου άρθρου. Αν η προθεσµία αυτή παρέλθει άπρακτη, τούτο βεβαιώνεται µε πράξη του Προέδρου που ενσωµατώνεται στην απόφαση». Στην παρ. 3 λέει ότι «Αν και µετά τη συζήτηση της
67
υπόθεσης στο ακροατήριο το ένδικο µέσο ή βοήθηµα γίνει δεκτό, η αρχή ή ο παρεµβάς που την προκάλεσε καταδικάζεται να καταβάλει στον νικήσαντα διάδικο το δεκαπλάσιο της δικαστικής δαπάνης». ΘΕΟ∆ΩΡΟΣ ΦΟΡΤΣΑΚΗΣ (Καθηγητής, Πρόεδρος της Νοµικής Σχολής του Πανεπιστηµίου Αθηνών, Αντιπρόεδρος της Ε.Ε.Φ.∆.∆.Μ): Έχει στο µυαλό του κυρίως τον ιδιώτη που κάνει ένδικο βοήθηµα, αλλά σίγουρα παίρνει και το ένδικο µέσο. Έτσι θα πρέπει. ΘΕΟ∆ΩΡΟΣ ΨΥΧΟΓΙΟΣ (Σύµβουλος του Νοµικού Συµβουλίου του Κράτους): Τουλάχιστον έτσι προκύπτει. Η αρχή καταβάλλει. Όταν η αρχή, λοιπόν, κάνει το ένδικο µέσο, το οποίο κρίνεται βάσιµο και κατόπιν εισάγεται µε πρωτοβουλία του αντιδίκου του στο δικαστήριο… ΘΕΟ∆ΩΡΟΣ ΦΟΡΤΣΑΚΗΣ (Καθηγητής, Πρόεδρος της Νοµικής Σχολής του Πανεπιστηµίου Αθηνών, Αντιπρόεδρος της Ε.Ε.Φ.∆.∆.Μ): Τότε δεν τίθεται θέµα να πληρώσει. ΘΕΟ∆ΩΡΟΣ ΨΥΧΟΓΙΟΣ (Σύµβουλος του Νοµικού Συµβουλίου του Κράτους): Ακριβώς. Το άρθρο 7 αφορά τον εισηγητή, ο οποίος προτείνεται να ενηµερώσει τη Γραµµατεία αν η υπόθεση είναι ώριµη για συζήτηση, αλλά δεν λύνεται αυτό το περίφηµο ζήτηµα της έγκαιρης κατάθεσης της εισηγήσεως στη Γραµµατεία, προκειµένου να είναι προσιτή προ 5 ηµερών στους διαδίκους και µάλιστα να υπάρχει και δικαίωµα φωτοτυπίας. ∆ιότι υπάρχουν εισηγήσεις 20 και 30 σελί68
δων, που είναι αδύνατο να αντιγραφούν. ΘΕΟ∆ΩΡΟΣ ΦΟΡΤΣΑΚΗΣ (Καθηγητής, Πρόεδρος της Νοµικής Σχολής του Πανεπιστηµίου Αθηνών, Αντιπρόεδρος της Ε.Ε.Φ.∆.∆.Μ): Αυτή δεν θα κατατίθεται καθόλου. ∆εν υπάρχει θέµα φωτοτυπίας. ΘΕΟ∆ΩΡΟΣ ΨΥΧΟΓΙΟΣ (Σύµβουλος του Νοµικού Συµβουλίου του Κράτους): Όχι, µερικές κατατίθενται. ΘΕΟ∆ΩΡΟΣ ΦΟΡΤΣΑΚΗΣ (Καθηγητής, Πρόεδρος της Νοµικής Σχολής του Πανεπιστηµίου Αθηνών, Αντιπρόεδρος της Ε.Ε.Φ.∆.∆.Μ): Με το καινούργιο σχέδιο νόµου. ΘΕΟ∆ΩΡΟΣ ΨΥΧΟΓΙΟΣ (Σύµβουλος του Νοµικού Συµβουλίου του Κράτους): Λέω για αυτή τη στιγµή, για το γε νυν έχον. Εισηγούµαι να κατατίθεται. ∆ηλαδή µιλάω ότι ο νόµος, όχι µόνο δεν πρέπει να το καταργήσει, αλλά αυτό το πενθήµερο που βάζει για την ενηµέρωση της Γραµµατείας να γίνει και πενθήµερο κατάθεσης της εισηγήσεως, ανεξάρτητα αν είναι περιληπτική ή όχι η εισήγηση, µε δικαίωµα φωτοτυπίας εκ µέρους των διαδίκων, διότι δεν µπορούµε να αντιγράφουµε, εισηγήσεις 20 και 30 σελίδων. Φαντάζεστε δε τι γίνεται όταν έχουµε πέντε και δέκα υποθέσεις σε µία δικάσιµο. Επίσης προτείνεται µία σηµαντική διάταξη, η οποία, για να πω την αλήθεια, την είχαµε ζητήσει και εµείς, δηλαδή να αναβαθµιστεί η εκπροσώπηση του ∆ηµοσίου στις φορολογικές δίκες. Μέχρι τώρα πήγαιναν κάποιοι υπάλληλοι, όπως ξέρετε, των
69
∆.Ο.Υ., δεν έλεγαν τίποτα το ουσιαστικό στο ∆ικαστήριο, γινόντουσαν κάποιες εκθέσεις εκ µέρους των φορολογικών αρχών, οι οποίες ήταν τηλεγραφήµατα, στην κυριολεξία, επί υποθέσεων τεραστίου αντικειµένου και ενόψει αυτών των προβληµάτων πράγµατι ζητήσαµε την αναβάθµιση της εκπροσώπησης. Αυτή η αναβάθµιση προτείνεται µε τις νέες διατάξεις, αλλά την είχαµε ζητήσει µε παράλληλη αύξηση του προσωπικού των µελών του Νοµικού Συµβουλίου του Κράτους. Αυτή τη στιγµή, στο Γραφείο Φορολογίας, όπου υπηρετώ, υπάρχουν µόνον έξι δικαστικοί αντιπρόσωποι. Αυτοί οι άνθρωποι ήδη πνίγονται. Αν αυτή τη στιγµή έλθουν και αυτές οι χιλιάδες υποθέσεις στο Νοµικό Συµβούλιο του Κράτους, τότε οι φάκελοι θα φθάσουν έως την Ακαδηµίας, φανταστείτε αν µε το υπάρχον προσωπικό θα µπορέσουµε να ανταποκριθούµε. Κατά συνέπεια, το γε νυν έχον, η διάταξη αυτή θα εισαχθεί µεν, αλλά στην πράξη θα είναι ανεφάρµοστη. ∆εν ξέρουµε ποιοι θα µπορούν να πάνε να δικάσουν τόσες φορολογικές υποθέσεις. Τώρα, το πρόβληµα σχετικά µε το τεκµήριο αληθείας, που θεσπίζεται µε το άρθρο 25, είναι πάρα πολύ σηµαντικό. Πιστεύουµε ότι στο µέτρο που το τεκµήριο οµολογίας υπέρ του αντιδίκου του ∆ηµοσίου σε περίπτωση της µη έγκαιρης αποστολής φακέλου συναρτάται αποκλειστικά και µόνο µε την αδράνεια των υπηρεσιακών παραγόντων, υπάρχει πρόβληµα. Άλλωστε, η υπέρ του ιδιώτη διαδίκου επιβολή χρηµατικής ποινής, που προβλέπεται στην παρ. 3, δηλαδή από 300 ευρώ µέχρι 1000 ευρώ και ο καταλογισµός της για τη µη αποστολή του φακέλου στα υπεύθυνα διοικητικά όργανα, νοµίζουµε ότι αποθαρρύνει την αδικαιολόγητη µη αποστολή του φακέλου και αρκεί να θεσµοθετηθεί αυτό και όχι φυσικά η δηµιουργία τεκµηρίου αληθείας. Η διαταγή πληρωµής, επί τροχάδην, πολύ φοβόµαστε ότι θα δηµιουργήσει περισσότερη επιβάρυνση στα δικαστήρια, γιατί το ∆ηµόσιο θα ασκεί ανακοπές. Ίσως φαίνεται καλός θεσµός, πρωτοποριακός, αλλά θα πρέπει µάλλον να δουλευτεί ακόµη περισσό70
τερο. ∆ιότι, αν έχουµε µία διαταγή πληρωµής, κατόπιν έχουµε ανακοπές, αναστολές κλπ., θα δηµιουργηθεί πολύ περισσότερη επιβάρυνση, η οποία θα επιµηκύνει τις δίκες και θα επιβαρύνει τα ήδη βεβαρηµένα ∆ιοικητικά ∆ικαστήρια. Επίσης για τον ΚΕ∆Ε, νοµίζω ότι δεν ενδείκνυται να επανέλθει στα Πολιτικά ∆ικαστήρια (βλ. άρθρο 38 του σχεδίου), ίσως αποσύρεται η διάταξη, δεν είµαι σίγουρος. Είχα την τιµή να είµαι µέλος στην εκπόνηση του νέου ΚΕ∆Ε. Εκεί έχουµε αποσαφηνίσει πλήρως τα όρια της δικαιοδοσίας, δηλαδή αυτό τον πονοκέφαλο που είχαµε τα τελευταία 25 χρόνια, σε ποια δικαιοδοσία πηγαίνουν οι διαφορές του ΚΕ∆Ε, στα ∆ιοικητικά ή στα Πολιτικά ∆ικαστήρια, και δεν θα υπάρχει κανένα πρόβληµα σχετικά µε το θέµα αυτό. Γιατί δεν πρέπει να γυρίσουν οι διαφορές στα Πολιτικά ∆ικαστήρια; ∆ιότι τα Πολιτικά ∆ικαστήρια προσδιορίζουν σε πολύ απώτερο χρονικό διάστηµα, απ’ ό,τι τα ∆ιοικητικά ∆ικαστήρια. Θα έχουµε επιβράδυνση. Και ο πολιτικός δικαστής, κακά τα ψέµµατα, έχει αποξενωθεί αρκετά από τον ΚΕ∆Ε, διότι έχει να δικάσει τέτοιες διαφορές εδώ και 25 χρόνια. Ένα τελευταίο και τελειώνω. ∆ιαφωνούµε και µε την κατάργηση της ενδοστρεφούς δίκης υπέρ του Ι.Κ.Α. Πράγµατι υπάρχει επιβάρυνση των δικαστηρίων από τις προσφυγές που κάνει το Ι.Κ.Α, αλλά νοµίζουµε ότι σε πολλές από αυτές τις δίκες έχουν επιλυθεί αρκετά ζητήµατα και –όχι τίποτε άλλο– το όλο ζήτηµα αναφέρεται στο πολύ σοβαρό θέµα της επιβίωσης του ασφαλιστικού µας συστήµατος και νοµίζουµε ότι στην παρούσα συγκυρία η πιο πάνω νοµοθετική πρωτοβουλία δεν πρέπει να υλοποιηθεί. Ευχαριστώ πολύ. ΠΕΤΡΟΣ ΧΡΙΣΤΟΦΟΡΟΣ (Σύµβουλος Επικρατείας ε.τ., Πρόεδρος της Ε.Ε.Φ.∆.∆.Μ.): Και εµείς ευχαριστούµε τον κύριο Νοµικό Σύµβουλο κ. Ψυχογιό για την ανάπτυξη της άλλης πλευράς.
71
72